跨行政区域水污染的矛盾和冲突(1)研究.pdf

跨行政区域水污染的矛盾和冲突 黄 政* 摘要：本文主要阐述跨行政区域水污染所引起的矛盾和冲突的表现形式，分析其 主要原因，并试图从水权、法律和国际惯例等方面借鉴经验，结合我国的现实， 探讨解决问题的方法。 关键词：水污染 矛盾和冲突 跨行政区域 一、问题的提出 水是人类生活和社会经济发展不可替代的重要资源，是生态环境中最活跃的基本 因素之一。地球上的水呈固态、液态、气态，分布于海洋、陆地及大气之中。我 国《水法》对水的概念，既包括了水资源，也包括了经过开发利用的商品水和经 过工程调节的洪水，但海水的开发利用保护和管理，不属于《水法》的调整范围。 本文讨论仅限于分布于陆地的、液态的水污染引起的跨行政区域的矛盾和冲突。 水污染的影响与水的性质有密切的关系。水的基本属性包括：1、流动性，水在 全球范围内不停的流动，形成循环再生的水资源；在地表上，水不停地从一个区 域流向另一个区域。2、有限性，即水利用的有限性，尤其是淡水，分布在空间 上极不均匀，与人类的需求相去甚远。3、双重性，水不仅是资源，而且是危害 很大的灾害源，可以引发洪灾等灾害;不仅是许多生命的维持条件和生存环境， 而且是污染物质的载体。4、多功能性，水在社会生产和生活中的功能是多方面 的，如农业灌溉、工业用水、水运、水电、渔业、环境美学、水貌、社会、防火 等方面。 根据我国《水污染防治法》的规定，水污染是指水体因某种物质的介入，而导致 其化学、物理、生物或者放射性等方面特性的改变，从而影响水的有效利用，危 害人体健康或者生态环境，造成水质恶化的现象。 由于水的流动性的特点，水污染的影响常常跨越不同行政区域，危害下游行政区 域的生产、生活、自然环境、旅游等方面。由此产生诸多相邻行政区域的矛盾和 冲突。如：江苏与浙江之间、江苏与安徽之间已产生了因水污染而导致的诉讼以 及公众沉船断河的事件，引起广泛关注。以往常常把矛盾和冲突归结为地方保护 主义和经济问题，过于片面。 二、问题的分析 跨行政区域的水污染矛盾和冲突表现于许多方面，由于矛盾和冲突的各方往往在 利益及价值观上有差异，虽然他们在同一领域里争夺，但要实现的目标可能各不 相同，因而表现的对立方以及内容也各不相同。笔者从对立方社会角色相同或相 似的角度分析，划分为： 行政机关之间的矛盾和冲突，包括地方人民政府之间的矛盾和冲突。特定的污染 源一般位于某个行政区域，水污染问题的解决，直接或间接影响到相关行政机关 的职权的行使和运用，或者影响到其行政辖区的经济发展，从而导致相邻行政区 域行政机关之间的矛盾和冲突。这类矛盾和冲突一部分是由水污染影响行政机关 管理的水资源的有效开发、利用引起的，是原生性的；另一部分是由解决水污染 引起的，是派生性的，随着水污染的逐步解决而逐渐淡化。也是管理权利层面上 的争夺。主要表现为国家机关之间的不协调和不合作，甚至是对抗。 579 企业之间的矛盾和冲突。水污染直接或间接影响下游企业的生产活动及产品品 质，甚至具有很大的破坏性，致使下游企业即得利益和未来利益受损害，或者权 利无法保障或缺失，从而导致下游企业与污染者之间的矛盾和冲突。这类矛盾和 冲突往往是由水污染直接引起的，是原生性的。是生产、经营层面上的争夺。目 前多表现在上游污染企业与下游渔业之间的对抗，是经济性的。 下游公众与污染者之间的矛盾和冲突。水污染直接或间接危害其自然环境、资源， 影响下游公众的生产及生活，从而导致下游公众与污染者之间的矛盾和冲突。这 类矛盾和冲突是由水污染直接引起的，是原生性的。既有经济性一面，又有非经 济性的一面。是生活层面上的争夺。主要表现为下游公众与污染者之间的对抗， 特殊情况下可以产生暴力事件。 当然，矛盾和冲突的对立方可以是多样的，如：下游公众和污染源所在区域行政 机构、下游企业和污染源所在区域行政机构等。由于此类对立方的社会功能差异 较大，形成的矛盾和冲突的内容也呈多样性，并且常不具有对称性，解决起来比 较困难。另外此类矛盾和冲突通常随着以上的矛盾和冲突的解决而结束。故本文 不再讨论。 跨行政区域的水污染矛盾和冲突主要原因： 由于水资源的多功能性，水污染引起的矛盾与冲突的原因很多。从经济利益的角 度，笔者把它分为经济原因和非经济原因。 经济原因是指上游污染者的外部不经济性及下游经济利益的缺损。上游污染者为 获得经济利益的生产活动产生的污染物质随水的流动，损害下游水质量，导致下 游因利用水资源的经济活动受影响，减损应获得的经济收益，从而引起矛盾和冲 突。这类是通常多见的，也被广泛关注和研究。 非经济原因是指上游污