国有林区的政府性及缺陷研究.pdfVIP

以科学发展现促进裤技越新(一、 159 国有林区的政府性及缺陷 邢 红 北京海淀区，北京林业大学经济管理学院，100083 摘要从固有林区的制度现状来看。其管理方式、所承担责任、经营目标等方面都体现 了很强的政府性．但政府行为自身具有内在的不可避免的缺陷，这也是造成今天国有林区资源 匮乏、效率低下、经济危机、职工贫困的主要原因。因此，在国有林区合理界定政府行为边界， 最大程度的减少政府管治，按照政企分开的原则，建立多元化的组织制度，是林区经济发展、社 会和谐的J必然要求。 关键词 国有林区政府性缺陷 国有林区是～个地域概念，森工局是这～地域上国家为了便于集中人力、物力、财力大面积开采森 林资源所设定的一种制度。这种制度，虽然经历了历次的变迁，政府行为一直贯穿于企业发展的始终， 使企业具有政府性的特征。尤其是东北国有林区更是如此，政府和企业是并存互生的，你中有我，我中 有你，所以“国有林区不存在一个完全独立的、具有相对理性和有效性的、能够全面发挥林区社管理职能 的政府”。而国有林业企业也不可能成为真正意义上的企业，与其说是企业不如说是政府的职能部门， 政府对国有林区而言，已经使政府成为国有林区内在的属性．固化在这一特定的阈值空间之中，形成了 国有林区的性质，这种性质就是国有林区的政府性．这种性质决定了国有林区的行为准则、运行轨迹、增 长能力、发展方向。 一、国有林区政府性的主要特征 (一)管理方式的政府性 国有林区是政府主导型经济，企业的管理自始至终都贯穿着政府的行为，管理方式一直没有实现 实质性的变革，企业按照国家政府职能部门的实艟以行政管理为主的管理方式。“这主要体现在致府对 有关林业产业的行业规划、发展战略以及产业政策的制定及监督执行上；提供微观经济主体运行所需的 各种制度基础等方面”。 人员管理，企业的管理人员尤其是最高管理层仍旧是国家委派的干部，干部在这做不好，可以调 到另外的地方任职，尤其是一些政企完全合一的企业，行政领导身兼数职，既是地方行政长官又是 森工企业的领导，常常是站在政府的角度，按照政府的思维惯性，组织、管理、协调、计划、部署企业的 工作。 工程管理，以大工程带动大发展，森工企业也自然包括在其中，工程措施是国家实施政府职能，加强 管理宏观管理的一种手段的措施。近几年对国有森工企业影响最大的是天保工程，该工程解除了企业 面临的危机，消除了管理层的压力，给在资源枯竭中举步维艰的森工企业带来了转产、转型、转轨求得长 远发展的机遇。 计划管理，计划是政府与企业之间的纽带，政府的行为、意志是通过计划的形式传递到企业的，企 160 以科学发展观促进科技创新‘上J 业也是按照国家计划的要求，对森林的采伐规模、木材产量、植树造林面积、种植方式、职工的工资、社 会保险全部按计划管理。计划是企业维系生命的输血管道，企业习惯于计划管理，也依赖于计划管理。 资金管理，国家资金是森工企业维系生存的血液，是现阶段森工企业得以延续发展的前提和条件。 尤其是天保工程实施以后，企业原有的靠森林采伐取得的自身的造血功能，由于资源枯竭和减产停伐以 后，企业的自我维系功能很弱，一些第三产业和多种经营项目，大多由于管理不善，处在资不抵债的状 态，少有盈余的项目大多只能解决小范围内的局部的问题，森工企业不得不依赖于政府的资金。据统计 2003年森工企业的各种资金来源中，国家预算年资金占到81％，企业自筹资金只占13％。 (二)所承担责任的政府性 在市场经济制度逐步发展完善的今天，以公共财政为主体的财政还能为森工企业投资，主要在于森 工企业自身承担了许多政府职能。 提供公共产品。由于前面所说的林业的生态性，经营森林能够使全社会受益，因此经营森林本身具 有提供公共产品的性质。国有林区通过植树造林、中幼林抚育、病虫害防治、森林防火、自然保护性建设 等诸项工作，实际上承担了的政府公益人的角色，旨在扩大公共产品的供给的规模和水平。 维护社会治安。各森工局都设有执法部门．主要有：森林公安机关，负责查处盗伐、滥伐刑事案件和 乱捕滥猎野生动物刑事案件及其他林业行政案件；资源林政机构，负责查处林地、林权、采伐和