建设项目环境影响评价制度中“实质审查”的反思研究.pdfVIP

建设项目环境影响评价制度中“实质审查”的反思 郭 羽 （福州大学法学院，福建福州350002） 摘要：建设项目环境影响评价制度实施过程中各环节存在着定位模糊的情况，从而影 响了影响建设项目环境影响评价制度的实效。其中最根本的原因是审批环节中强调实质审查。 通过形式审查制度的明确可以使建设项目环境影响评价制度中跟踪评价程序得到应有的重 视，从建设项目的实际结果上考量各方责任的分别承担，实现审批机构与技术提供方的脱离、 环评单位向建设单位承担责任、建设单位要保证环评基础材料的真实。实践中，在审批环节 进行形式审查对环保行政机关来说易于操作，减少了利益因素的干扰。同时，使参与到建设 项目环境影响评价中的各主体角色定位明晰，责任明确。其中，专家作用则主要体现于编制 环评报告书的环评单位中与项目落实中的责任倒查中。 关键词：建设项目环境影响评价制度 制度实施 形式审查 环境影响评价这一概念自 1964年在加拿大召开的国际环境质量评价会议上首次提出 “它是指在从事工程建设或国家制定规划、政策和法律时，应当于计划阶段或计划正式实施 前，就其对环境资源可能造成的影响进行分析、预测和评估，并提出相应的预防或者减轻不 良环境影响的对策和措施，采取跟踪监测的方法与制度” 1969年美国最早把环境影响评价 在《国家环境政策法》中确立为政府环境管理的一项基本制度，已为世界各国普遍借鉴。环 境影响评价制度因其所具有的预测性和评价性的特点，可以在“第一时间”从环境的角度发 现问题，进而提出预防污染和生态破坏的办法和措施，这正是其他措施不具备的特点和优势。 《中华人民共和国环境影响评价法》（以下简称为《环评法》）于2002年 10月28日经全国人 大常委会正式通过，于 2003年9月 1日正式实施。立法者的目的在于将其作为避免“先污染 后治理、先破坏后恢复”的有效法律，作为从末端治理到源头控制，杜绝环境污染、生态破 坏的利器。然而，我国的环境影响评价制度的实施虽然已有二十多年的历史，现实中违反《环 评法》的行为仍比比皆是，除了深层的社会原因外，笔者认为建设项目环境影响评价制度本 身具有相当的科学性，其问题存在于在实施过程中各环节存在着定位模糊的情况，从而影响 了影响建设项目环境影响评价制度的实效。 一、建设项目环境影响评价制度存在的问题 自改革开放以来，我国的环境保护工作逐步走上法制化轨道。1979年颁布的《环境 保护法（试行）》第6条规定：“在进行新建、改建和扩建工程时，必须提出对环境影响的报 告书，经环境保护部门和其他部门审查批准后才能进行设计、施工。”1998年 11月 18日， 国务院审议通过了《建设项目环境保护管理条例》，成为我国对建设项目实施环境影响评价制 度的基本法律依据。至 2003年9月1日《环评法》的施行，建设项目的环境影响评价工作在 我国开展已有20多年的时间。所谓建设项目环境影响评价制度，是指建设项目（包括基本建 设项目、技术改造项目和区域开发建设项目），在某一地区动工兴建之前，事先对该项目的选 址、设计和建成投产使用后可能对周围环境的不良影响进行调查、预测和评估，提出防治环 境破坏的措施，并按法定程序进行报批的法律规定。 就制度本身来说，它要求项目建设单位委托环评单位对拟建的项目进行环境影响评 价，由环评单位作出环影响评价报告书最终经由审批机关审批决定拟建项目是否能够开工建 设。有学者指出，“目前建设项目环境影响评价审查工作主要由环境保护行政主管部门负责， 没有充分发挥专家委员会的作用，且容易产生行政审批权过大而造成的腐败问题。只有建立 审（由专家小组审查）、批（由环境保护行政主管部门根据专家小组的审查意见批复）分离制 度，才能确保环境影响评价法律制度的顺利进行。” 我们知道，建设项目环境影响评价中存 在着的多是工程技术上的问题，而作为审批单位的行政主管部门不具备进行环境影响评价的 536 技术职能，所以审批单位只能通过专家组对环评单位提交的环评报告书进行审查，行政主管 机关依照专家组提供的审查意见来实现其在审批过程中对技术层面的考量。笔者认为，在建 设项目环境影响评价的制度安排上其实已经体现了“审批分离”的思想，建设项目环境影响 评价制度无法取得实效的原因，笔者以为主要是在制度实施中存在着问题，主要有以下几点： （一）审批环节中的实质审查