《国际水道非航行使用法公约》之框架性公约属性述评(1)研究.pdfVIP

《国际水道非航行使用法公约》之框架性公约属性述评 易鸿祥 （武汉大学法学院 武汉430072） 摘要 《国际水道非航行使用法公约》是近年来国际淡水资源利用与保护法律制度发展的重大成果之一。与 其他许多环境公约一样，《国际水道非航行使用法公约》采取了框架性公约的形式。但是，由于 《公约》 忽视了国际水法的基本特性，导致其内容违反了框架性公约的某些基本规律。这必将影响其 “保证国际水 道的利用、开发、养护、管理和保护,并促进为今世后代对其进行最佳和可持续的利用”的功能的实现。 关键词 国际水道非航行使用法公约 框架性公约 国际水道 国际环境法 1997年5月21日，根据联合国国际法委员会1990年关于国际水环境保护的条款，联合国大会通过了国际 法委员会起草的《国际水道非航行使用法公约》，这是国际淡水资源的利用和保护法律制度发展史上继1966 年国际法协会 《国际水道利用规则》（赫尔辛基规则）之后的又一个具有里程碑意义的重大事件。作为一 项框架性公约，《国际水道非航行使用法公约》对有关国际水道的非航行使用的基本法律问题作了规定， 发展了这方面的国际法。但是由于种种原因，《公约》制定者们忽视或放弃了框架性公约的某些基本规律， 这就使得 《公约》难免有南辕北辙之嫌。 一、框架性环境公约的依据与一般规律 由环境问题的特殊性所决定，环境条约，尤其是 “造法性”环境条约，往往牵扯到国际政治、国际经济、 国内法和政策的调整，以及科学确定性等复杂问题。因此，环境条约往往不能对所调整的国际关系中各方 的权利和义务和有关的环境保护措施一次规定地全面而又具体，只能先以 “框架”公约的形式对它们作一 些原则性的规定，将具体的事项留待缔约国通过议定书和附件的形式加以规定。这种 “框架”公约形式的 最大好处在于有利于各缔约国就重大原则问题达成一致，不至于因在一些具体问题上的分歧而影响在原则 问题上的一致。 许多全球性环境条约都采取了这种模式，如1982年 《联合国海洋法公约》、1992年 《联合国气候变化框 架公约》和 《生物多样性公约》等。在这些不同的国际环境保护领域中，国际环境法建立了一个金字塔似 的结构：最上层的是一整套原则和规则，以下是区域制度，再往下，是次区域协定和双边协定。这反映了 20世纪90年代末国际环境条约发展的状况 ，并代表了未来国际环境条约发展的趋势。框架性环境公约的 作用就是在所调整国际环境保护领域规定一整套基本原则，而后指导体现一般规则的议定书和附件、以及 区域协定、次区域协定和双边协定的制定与实施。 二、在国际水道非航行使用、保护、保存和管理领域，国际环境立法采用框架性公约模式的必然性 从1970年开始，国际法委员会将“国际水道非航行使用法”列为编纂项目之一。这个专列上议程以前，经 过了一个曲折的过程。20世纪50年代，联合国专家组研究了流域开发问题，在提出的报告中强调由于国 家之间对国际水域的不同要求和利益对立，需要认真进行研究并加以解决，而这方面的国际法规还很欠缺， 未能指出解决问题的途径因此需要将制定国际水域的法律原则、规则和规章制度提上世界议程。1959年， 联合国大会讨论利用开发国际水道和航行规范化问题上，存在着两种相反的意见，一种是玻利维亚代表提 出的主张制订各种有关国际法规；另一种意见则认为国际水域的法规不能法典化。当时国际法委员会主席 曾经表示，从大量河流条约中很难找出共同原则。这种意见有相当的代表性并曾长期占主导地位。但十年 以后形式急转直下，1970年12月8日联合国大会通过第2669(XXV)号决议,其中建议国际法委员会研究国 际水道非航行使用法,以期逐渐发展和编纂这方面的法律。 国际水法发展的这段历史充分反映国际水法的 基本特性，以及由此决定的在国际水道非航行使用、保护、保存和管理领域，国际环境立法采用框架性公 约模式的必然性。 一方面，正如 《国际水道非航行使用法公约》序言所述，国际水道非航行使用、保护、保存和管理领域有 制定全球性国际法规，即实现法典化的必要性与可行性。 另一方面，历史上的反对意见仍然值得尊重和认真对待，除上文所述的国际环境公约的共同特点外，国际 水法的自身特点也决定了这种法典化只能采取框架性公约的形式。国际水法具有以下主要特性： 1、国际水法的特异性。国际水法的调整对象是世界各国在国际水系统方面的各种关系。国际水系统包括分 布全球的几百条国际河流、湖泊和地下水系统形成了一个不可分割的整体。但是，由于国界线穿插其间， 以及地质构成的特征，每个国际水域又都是相对独立的体系和有一定是地域范围。现代国际水法实际上是 各个国际水域法律