流域水环境管理：问题与建议研究.pdfVIP

流域水环境管理：问题与建议 李广兵* 按流域进行水环境的一体化管理是大势所趋。中国的《水污染防治法》、《水法》 等有关的法律虽然已经确立了这一思想，但是还缺乏配套的机构设置和行之有效 的管理措施与手段，对这一问题加以研究与解决将是中国今后水环境管理与相关 法制建设的方向。本文以黄河流域为例，对如何加强和改进流域水环境管理的立 法与机构建设提出一些意见和建议。 1． 流域水环境管理机构体制 1.1 现在的主要问题 目前我国的流域水污染管理体制，存在着“统一管理与分级、分部门管理相结 合”的《水污染防治法》管理体制和“统一管理和流域管理与行政区域管理相结 合”的《水法》管理体制矛盾。具体表现如下： (1) 缺乏流域级的水环境管理（或水污染防治）机构或机制； (2) 现有的机构之间职责权限交叉不清，导致重复劳动和互相牵制，严重影响流 域水环境管理制度的实施； (3) 缺乏公众参与。 1.2 流域机构设置模式 根据国际上的流域水环境管理经验，流域管理机构有三种设立模式： (1) 协调委员会。这是一种由有关管理部门和流域地方政府代表共同组成的非常 设组织。委员会的主要功能是给有关各方提供一个论坛，共同协商制定一些政策， 解决纠纷。委员会不干预实际管理机构和地方政府的日常工作。 (2) 流域委员会。这是一种常设流域管理机构，具有一定的制定规章和执法的权 力。黄河水利委员会就是类似的机构。 (3) 流域管理局。这是一种最强有力的流域管理机构。它几乎囊括了所有有关流 域的管理职能，具有广泛的规章制定权与执法权。例如美国的田纳西流域管理局。 1.3 建议 中国流域水环境管理体制的改革，必须依据中国的国情和流域具体的特点，既要 健全流域统一管理的机制，又要解决好流域管理与行政区域管理的关系，中央统 管部门、分管部门、协同管理部门和各级地方管理的关系，不断完善流域水环境 的管理体制。 在中央一级，有必要在现有部门管理机构的基础上成立具有协调功能的水资源委 员会，负责全国水资源的协调管理，协调现有与水资源管理有关的部门的职能。 同时，建议修订《水污染防治法》和《水法》，对“统管”与“分管”、“协同 管”进行明确的界定，明确划分环境保护部门与水利部门和其他有关部门的职责 权限。可以明确的是，水利部门负责编制流域综合规划与水资源保护规划，保证 水体的生态用水量，确定水体纳污量，提出总量控制意见。环境保护部门编制水 污染防治规划和污染物总量控制计划，对排污者实施许可证管理。 在流域层次，重组流域水资源管理机构，成立包括各方利益代表参加的委员会形 式的机构，独立于现有国家机构，行使中央水资源管理委员会或流域法规授予的 管理职能。同时建立具有行政管理职能的流域水污染防治管理机构。根据水资源 777 按流域一体化管理的要求，该机构应是流域水资源管理机构的执行机构（或职能 部门），负责流域水污染防治工作的统一监督管理。它是处于中观层次的水污染 防治机构，在中央国家机构与地方行政区域环境保护机构之间起桥梁作用，同时 它又具有直接执法权。如果流域内某个行政区域的环境保护管理机构执行法律不 力，流域机构可以直接在该区域执法。这样一种流域水污染防治机构，与中央国 家机构的关系更多表现为一种横向分权的关系，与地方环境保护机构的关系更多 表现为纵向的上下级关系。 在地方一级，主要由地方环境保护部门执行水污染防治的监督管理工作。但现有 环境保护机构在开展工作时必须服从流域水污染防治的统一规划和计划，服从流 域管理机构的统一协调管理。否则，由中央环境保护部门为该地方政府制定实施 计划，责令地方执行或授权流域水污染防治管理机构代执行。 同时，为了协调好流域内各方利益主体的关系，在管理体制内应给公众参与留有 足够的空间。建议在流域水资源管理委员会中吸收公众和有关团体参加，让他们 有一个发表意见的讲坛，在决策过程中充分发表自己的意见。 2． 流域水污染防治规划与水环境管理功能区划 现在的问题是，流域水污染防治规划、水环境功能区划由国家环境保护部门根据 《水污染防治法》编制并组织实施，而流域水资源保护规划、水功能区划由国家 水利部门根据《水法》组织编制并实施。现行《水法》和《水污染防治法》都没 有明确，流域水污染防治规划与流域水资源保护规划如何衔接和协调的问题。由 于这两者之间缺乏必要的协调与沟通，造成了不必要的重复劳动与混乱。 改革的第一步，是要明确它们之间的关系。流域水污染防治规划应与流域水资源 保护规划保持一致，水污染防治规划只是水资源保护规划的一部分内容的具体 化。同时，这两个规