流域水资源问题及解决办法初探(1)研究.pdfVIP

水资源、水环境与水法制建设问题研究 ——2003年中国环境资源法学研讨会(年会)(2003．7．24—29·青岛)论文集 流域水资源问题及解决办法初探 陈学敏侯晓梅+ 摘要：中国水资源问题的症结在于对水资源的经济和生态价值及二者关系的不正确认识和由此导致的制度 失当．作者认为，一方面要加强水资源法律制度的完善，一方面要在市场层面积极寻找诸如水资源税、排 污权交易、水权转让等经济调节手段，由政府和市场双管齐下，水资碌可持续发展开发利用的终极目标才 可望逐步实现． 关键词： 流域管理水资源水权排污权 l我国流域水资源现状及问题 水资源越来越成为我国国民经济和社会发展的重要保障。近年来，随着工业化进程的加快，地下水被 过度开采，水位不断下降，生态环境的人为破坏严重，使得有限的水资源日益减少，人均水资源量仅占世 界平均水平的四分之一，而且我国是世界上用水量最多的国家，也是水资源浪费最严重的国家之一。综合 来看，水环境面临三个严重问题：水体污染、水资源短缺、洪涝灾害①。1999年，七大水系中63％的河段 为Ⅳ、V或劣V类，失去饮用水的功能，生态用水严重不足；长江以北地区连年发生严重干旱，农业生产 受到影响，城市地表水52％的河段污染严重，大部分城市和地区地下水连续下降，形成了不同规模的地下 水位降落漏斗。1998年长江大洪水使洪涝灾害再次引起人们的重视和忧虑。水危机的步步逼近与我国的 流域管理有直接的关系，现阶段主要存在以下几个问题： 1．1现有的管理体系不能适应市场经济与可持续发展的要求 1．1．1我国没有一个统二的、具有足够权利并能够进行水资源流域管理的机构，水量水能管理与水质 管理分离．国家与地方之间条块分割，地表水、地下水缺乏统一规范的管理。在我国的流域管理中，水利 水电部门负责水量水能的管理，国家环保部门负责水环境的保护与管理，市政部门负责城市的给水与排水 管理，国土部门负责土地开发利用。国家各部门与地方之间的条块分割造成众多机构分享权力，责任交错。 争权夺利。纠纷不断。各部门、各地区均从自身利益出发进行局部、单一目标的规划与管理，缺乏步调一 致，使水资源的效能无法最优化，因此很容易出现在发生责任事故时互相推诿的现象。 1．1．2经济发展与环境保护难以协调统一。一方面各地在制定产业发展政策时未充分考虑对环境的依 赖和影响；一方面各地区、各部门都从自身利益出发对当地的水资源、水环境进行最大限度的利用，导致 上下游、地区间乃至部门间的用水冲突及水资源稀缺、水环境恶化。许多地区的经济发展实际上已经直接 受到当地水资源、水环境的限制。 1．2水资源产权界定不清 《中华人民共和国水法》第三条明确规定了“水资源属于国家所有，即全民所有。农村集体经济组织 所有的水塘、水库中的水，属于集体所有……”如此看来。应该说我国的水资源产权是清晰的，但这种清 晰只是法律上的清晰，在经济上是不清晰的。而产权只有在这两个方面都清晰了，才能形成真正意义上的 产权⑦。因为我们尚未真正建立起经济意义的水资源产权，水资源属于全体公民，这具有明显的公共性， 因而对水资源的利用缺乏约束依据，导致每个人使用水资源时都谋求个人利益最大化，造成水资源利用的 外部不经济性，而滥用水的使用权和收益权造成水资源浪费，任意使用水的支配权则造成污染。 1．3我国现有法律体系的缺陷 建立可分离的水权，加强流域管理，都必须有强有力的法律支撑．以保证改革过程的顺利实施。目前 我国的水法律法规存在以下问题： 1．3．1水权量的规定问题 ‘取水许可证实施办法》第四条规定，下列取水可免于申请取水许可证： 。为农业抗旱应急必须取水的；为保障矿井等地下过程施工安全必须取水的：为防御和消除对公共安全或 公共利益应急取水的。”这些规定虽能保证应急取水，但国家似乎应该根据以往经验，规定其取水上限， 尤其是对农业抗旱应急用水，由于旱情的发生往往是范围广泛的，如无抗旱应急用水上限，势必会造成特 定时段的用水拥挤，尤其是跨流域取水问题。 1．3．2水权分配的问题水法》第五条规定：“取水许可证应当首先保证城乡居民生活用水，统筹兼 顾农业、工业用水和航运、环境保护需要。省级人民政府在指定的水域可以根据实际情况规定具体的取水 。陈学敏、侯晓梅武汉大学环境法研究所2001级研究生。 。赵学茂，流域水资源与水环境管理问题与对镱，甘肃教育学院学报