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浅议“参与式”预算在农村村民自治和公共选择中的运用 ——再论农村公共产品供给决策改革的新视角分析 祁毓 (中南财经政法大学财政税务学院 武汉 430074) 摘 要：参与式预算作为一种民主理财方式，是政府将拟订实施的公共服务建设项目的方案和预算草案向公众公布，由民众代表充分表达民意并决定政府资金的投向，参与式预算的初衷是为了提供更好的公共服务和产品。其内涵与初衷刚好吻合了村民自治和公共选择机制的基本动能。因此，在当前农村村民自治和公共产品供给决策出现困境的背景下，研究“参与式”预算在农村社区的村民自治与公共选择中运用，对创新农村公共产品供给决策机制、走出困境，是一种不错的尝试和选择。 关键词：参与式预算 村民自治 公共选择 公共产品 一、导言 政府制定及实施公共预算是政府配置资源的主要方式，在资源配置过程中显然需要考量资源的配置效率问题，即如何将有限的公共资金配置到能最大化发挥经济效率的领域中（苏振华 2007）。农村公共产品作为满足农村居民生产生活需要的具有非竞争性、非排他性的各类物质和服务产品，目前存在着总量短缺、结构不合理、供给效率的缺点（刘更光，江治强 2006）。从公共产品供给的决策制度来看，我国目前农村公共产品供给决策程序是采取“自上而下”的模式，即农村公共产品的供给在很大程度上取决于“上级”的偏好，由于“上级”决定公共产品供给的品种和数量，由于这种决策制度将农民排斥在公共项目的决策、运作和监督之外，难以真正反映农村社区内多数的需求意愿，因而造成了农村公共产品供给偏离需求，结构失衡，效率低下（孙开 2005）。而参与式预算（Participatory Budgeting）作为一种创新的政策制定和预算编制方式，通过举办各种讨论会等形式使预算过程的透明化、公开化和公众化，让社会公众参与分配资源、决定各种社会政策优先次序等政策制定过程，并对公共支出进行监督（陈永坚 2007）。因而其在解决当前农村公共产品供给结构失衡、供给效率低下等方面的问题具有一定的现实意义。下面我们一起来了解下参与式预算。 “参与式”预算最早诞生于20世纪80年代末的巴西，首先发起于城市。现在已有20多个国家开始实施“参与式”预算。伊恩·布鲁斯 （2005）等人在所著的题为《阿雷格里市的替代：直接民主在实践》一书中结合“参与式”预算在巴西阿雷格里市的实践提出了其基本含义：成千上万的市民参与预算决策过程，以改进他们的生活条件，核心精神是公民直接参与地方和社区财政资源的分配和投向。袁方成①（2006）认为“参与式”预算是公民个人和不同群体、不同利益集团的代表直接参与地方和社区公共财政开支和投资决定的一种方式。其运作中的开放性、参与性、互动性和制度化等特点及其产生的积极成效，对我国农村基层民主发展具有重要的借鉴价值。陈家刚②（2007）认为参与式预算是一种创新的决策过程，公民直接参与决策，决定或有助于决定本地区可支配公共资源最终用处。在决策过程中，通过参与各种会议，公民能够获得分配资源、确定社会政策优先性，以及监督公共支出的机会。从理论上讲“参与式”预算是一个多维度的过程，涉及到预算、财政、参与、司法、空间、区域以及政治理论等方面。“参与式”预算实施的地区、范围、程度、方式和结果都存在很大差异。 虽然至今理论界对“参与式”预算尚无一个准确、公认的概念进行界定，但这并不妨碍我们对这问题的研究，从国内外学者的研究和实践中能够抽象出一个基本内涵，用比较通俗的语言进行描述就是：是指政府拟订实践的公共服务项目的方案和预案向公众公布，再由群众或群众代表通过充分表决来决定公共支出应该投向哪些项目、不应该投向哪些项目；应该优先实施哪些项目的一种自下而上的公众需求表达和抉择机制，公开性、参与性、互动性、制度化是其基本特点。目前，我国开始在部分城市和乡村开展了“参与式”预算试点工作，主要做法是在基层财政试点这样便于公众最大限度的参与；政府推动财政部门参与；以公共产品类项目为依托；组织健全、流程明确。试点实践初步表明“参与式”预算为基层财政理财探索了一条可行的管理模式。当前，我国农村基层财政体制特别是农村公共产品供给决策出现的一系列问题，“参与式”预算不失为一次有益的尝试和探索。 二、“参与式”预算在农村公共品供给中的运用：必要性分析 （一）村民民主自治和农村公共产品供给机制陷入困境迫切需要新的机制来破解 新制度经济学认为，制度的缺陷是受制于既定制度环境的结果。制度环境是一国的基本制度规定，是一系列用于建立生产、交换与分配基础的政治、社会和法律基础规则。当前我国以《村民委员会组织法》为制度基础的村民民主自治和以自上而下方式作为农村公共产品提供方式的选择机制面临着诸多问题，困难重重。主要在于这些制度和机制缺乏与农村社会环境的衔接点即不切合农村实际或缺