公共管理第二章.ppt

第二章 公共组织 组织与公共组织的概念 组织的定义：组织是指在一定的社会环境中，人们通过相互交流而形成的具有共同心理意识，并为了实现某一特定目标而按一定方式联合起来的有机整体。 组织的分类：按组织所满足的利益的区别，可以分为私人组织和公共组织 公共组织就是以管理社会公共事务、协调社会公共利益为目的的组织。它既包括政府组织，也包括第三部门组织（非政府公共组织NGO）。 韦伯的官僚制理论 官僚制理论产生的背景 经济 政治 韦伯的官僚制理论 理论内容 三种权力形式和组织形式 1、传统权力(traditional authority)：由传统惯例或者世袭得来的。（传统组织） *人们服从的是领导者所占的位置以及位置所携带的权力 *人们尊重的是传统文化，实在义务领域里的个人忠诚 *领袖人物也受着传统的制约 *领导人的作用似乎只是为了维护传统权力形式 ——效率低下，不宜作为行政组织的基础 韦伯的官僚制理论 2、超凡权力(charisma authority)：来源于别人的崇拜与追随。（神秘化的组织） 人们服从的是领导者本身的魅力，不论领导者的职位如何 领导者的魅力来源于其人格特征或者神秘性 权力和组织形式带有感情色彩，是非理性的 内在基础不稳固，常出现“人存政举，人亡政息”的现象 ——稳定性差，不宜作为行政组织的基础 韦伯的官僚制理论 3、法定权力(legal authority)：由理性——法律规定的权力（合理——合法化组织） *权威的基础是组织内部的各种规则，人们对权威的服从是由于有了依法建立的等级体系 *被领导者对权威的服从实质上是对组织规则的服从 *合理化是指被专门用来作为实现某些既定目标的手段；合法化是指一系列的规则和程序 韦伯认为，只有法定权力才能作为行政组织体系得基础，其最根本的特征在于它提供了慎重的公正。原因是：管理的连续性是管理活动必须要有序的进行；以能为本的择人方式提供了理性基础；领导者的权力受到制约。 韦伯的官僚制理论 理想的官僚组织模式——专业化、法规化、等级化、公务化、技术化、职业化、可预见性、非人格化 官僚制就组织形态而言，是以权责分明、层级节制、分工协作为特征的组织形式； 就组织功能而言，是指以完成上级交与的职能或组织设置之初的职责为目的，以服从上级安排而非群众意志为形式的组织； 就组织的权力流向而言，它是一种集权组织，全力集中在上级，甚至集中于某一个领导手中。 韦伯的官僚制理论 官僚制的优势 严密性、合理性 、稳定性、普遍性 官僚制的弊端 *权力集中于上级甚至行政首长导致组织行为的实效。 *对规则和理性的推崇，导致组织僵化和人员个性的压抑，从而出现整体的低效。 *由职能分工而产生的组织构架，使得行政部门之间缺少沟通，进而导致职能范围上的混乱。 *行政组织中的官僚的稳定性和缺少竞争的机会影响了行政效率的提高。 韦伯的官僚制理论 官僚制面临的挑战 效率问题 用现有的组织形式和现有的制度，怎样保证效率？ 官僚主义的问题 官僚主义与官僚制的关系怎么样?如何在适当的官僚制度中消除官僚主义。 回应性的问题 在外部与内部环境变动不拘的时候，如何改变组织以及制度以回应社会和群众的要求 权力和责任问题 怎样做到使各个机构和部门都根据其权力和责任合理的履行职能 对以韦伯官僚制理论为基础的行政组织低效率的反思 理论设计的不足 行政组织不适应日益变化的社会环境 中国现有的行政组织是否是官僚制组织？中国行政组织与韦伯官僚制的不同点 中国行政组织 韦伯的官僚制组织 行政人员的生成方式 上级任命，或者由党组织任命 考试选拔 组织运行的背景 严格的等级制过程中自发形成 服务于和适应于资本主义的发展需要 组织中的权力流向 单一的自上而下 自上而下和横向控制（人民的权利）相结合 行政人员与上级的关系 依附性 独立性（理性的关系）职位保障 行政组织存在的目的 维护统治阶级的利益，特别是行政组织自身的利益 维护公共利益 运作方式 随意性强，不按规范运作 严格的理性运作 依据原则 人治色彩严重、职权 法律规范 与政党组织的关系 职能不清，党政职能重叠 职能分明，政党可以把意志转化为法律但不一定可以得到执行 行政职能的边界 职能范围过大，职能边界模糊 职能有明确的边界 中国行政组织改革的思考？ 行政组织 行政组织——通常是指行使国家权力、管理公共事务、通过权责分配、层次结构、人员安排所构成的国家行政继之的完整体系，即政府机关 行政组织的结构 *管理层次和管理幅度 管理