解读公共政策执行中目标团体不服从现象.doc

解读公共政策执行中目标团体不服从现象? ? ?? ?? ?? ?? ?──以某市出租车司机拒交经营权及有偿使用金为例 随着公共政策调整利益的力度不断加大，公共政策执行中的目标团体不服从现象也不断增多。本文拟结合某市出租车司机拒交经营权及有偿使用金的案例，来解释目标团体不服从现象产生的制度性原因，以期对实践中解决此类现象有所裨益。一、公共政策执行中的目标团体不服从现象及其社会影响（一）目标团体不服从现象? ? 目标团体泛指由于特定的政策决定而必须调整其行为的团体。[1]比如，某市政府发布了《关于对市区行政审批的小型客运出租汽车征收经营权、有偿使用金的通知》（以下简称《通知》）。在这一公共政策中，拥有原来经行政审批的小型客运出租汽车的车主就是目标团体。按《通知》规定，这些出租车主必须按时向政府上交其出租车的经营权和有偿使用金。? ? 从理论上说，他们可能有四种反应：态度和行为上都服从，态度上不服从、行为上服从，态度上服从、行为上不完全服从或完全不服从，态度和行为上都不服从。前两种反应都有利于公共政策的执行，尽管第二种反应在政策执行效果和社会影响上可能不尽如人意。第三种反应是在中国伦理传统、人情关系和政策本身不够完备的背景下常有的反应方式。目标团体会利用人情社会关系网，在既定的公共政策中“钻空子”，使不利于自身利益的政策有所变通，或使自己不在该公共政策调整的利益对象范围之内。第四种反应，即是我们所说的目标团体不服从现象，它通常以极端冲突的形式表现出来。? ? 就本案例而言，该市政府曾在1992年为了培育出租车市场、鼓励公民投资加入出租车行业，而用行政审批的方式以每辆出租车十万元的价格，将出租车经营权和使用权长期卖给车主，如今却出台政策要求上交经营权并支付有偿使用金。因此，出租车主在态度上认为该《通知》不合法，认为政府政策出尔反尔、不合理，部分车主甚至认为，这是对他们私有财产权的侵犯。与此同时，出租车主在行为上拒交经营权和有偿使用金，并以示威、抗议、集会等方式要求政府更改既定政策。这显然是目标团体不服从现象的体现。（二）目标团体不服从现象的社会影响? ? 在当代中国的公共政策执行过程中，由于社会缺乏有效的正式救济途径，这种以激烈的冲突方式表现出来的目标团体不服从现象，正在不断增多且有激化趋势。[2]这种现象通常会带来两方面的社会影响：一方面，它是社会发展的自我调节行为。它为目标团体表达自身利益需求甚至是发泄某种情绪提供了渠道，也为目标团体的利益维护和补偿提供了途径。仅就这一点而言，目标团体不服从现象有利于提高政府制定政策的能力。从宏观上说，以寻求自我利益、公平竞争、自由自愿行为为基础的目标团体不服从现象，是自发的非计划社会秩序向政府组织人为设计的社会秩序的挑战。这种挑战乃是社会的简单系统向复杂系统发展自我调节的需要[3]，也是克服人为设计组织秩序局限性的需要[4]。从微观上说，目标团体不服从现象是中国现有制度条件下，目标团体所采取的一种无奈而现实的选择。它为目标团体表达自身利益需求甚至是发泄某种情绪提供了渠道，也为目标团体的利益维护和补偿提供了途径。仅就这一点而言，目标团体不服从现象有利于提高政府制定政策的能力。? ? 另一方面，过于频繁或日益增多的目标团体不服从现象，将对社会特别是政府产生巨大的冲击和压力。首先，它总是出现在政府正式出台公共政策之后、正在执行公共政策的过程之中，政府也往往因此而陷于进退两难的境地：妥协意味着政府权威资源的损失；不妥协则意味着，政府要么能说服目标团体成员以社会和集体目标为重、放弃个体利益追求（事实上往往失败），要么用行政权力压服目标团体。但后者会导致矛盾的转移或延续，有损对政府的支持。其次，这种现象会使政府实施公共政策变得困难，甚至使决策系统面临崩溃的危险。尽管我们不能从量上确定目标团体不服从行为频度达到哪个值时，政策决策系统将崩溃，但经验告诉我们，对某一确定的政策决策系统而言，这个值或临界范围肯定存在。[5]二、目标团体不服从现象的直接原因:利益剖析所谓公共政策，就是政府依据特定时期的目标，在对社会公共利益进行选择、综合、分配和落实的过程中所制定的行为准则。[6]此处采用这一界定是基于以下认识：尽管从逻辑上讲，以解决公共问题为目的的公共政策，其主体并不只限于政府，[7]解决公共问题的着眼点也并不只限于“利益”，[8]但我国的公共政策基本上是由政府主导的，特别是在市场经济发展过程中，解决公共问题也基本着眼于利益（特别是物质利益）的调整之上。? ? 政府在对社会公共利益进行选择、综合、分配和落实的过程中，会产生公共政策的利益承受团体和利益付出团体（代价承受团体），后者往往就是目标团体。但付出代价的目标团体并不总是在需要付出代价时采取不服从行为。这与代价和利益的流向密切相关。从公共