财政投资评审的重新定位教案.docVIP

财政投资评审的重新定位 李和森 （2009年2月） ? 内容提要? 本文对财政投资评审的内涵、性质、关系和机制等，进行了规范性的研析和探索，发现并提出：财政投资评审或财政评审，应定位为我国财政部门的一项“技术管理”职能，它和“制度管理”共同形成财政管理不可或缺、不可偏废的两大支柱；只有将财政评审定位于财政管理职能或范畴，才能明晰、理顺和打通财政评审与社会中介、财政监督检查、部门预算、政府审计等之间的关系，才能根除人们对其相互之间所谓“重复、交叉、矛盾”的困惑与误解；将财政评审机构改定为行政管理类，是原有特性的“还原”或“回归”，也具有重要的法律依据和制度基础；公共财政投资规模越大，越要重视财政预算管理的精细化、科学化和效能化，越要强化和提升财政评审在预算管理中的地位作用，使财政预算管理由过去主要靠制度管理，转向制度管理与技术管理并重，“两条腿走路”；财政评审是公共评审，应牢固树立和坚持“不唯减、不唯增、只唯实”的科学评审观，着力构建和完善“全过程、全方位”服务的财政评审管理机制。 ? 在我国，财政部门对财政投资进行评审管理，始于20世纪50年代，并不是财政部门的什么新工作、新职能和新要求。但与财政投资评审的实践相比，“财政投资评审”概念的正式提出和应用，以及“财政投资评审”机构的正式组建和成立，却比较晚，始于90年代末。遗憾的是，历经十年的实践、研究和探索，对“财政投资评审”的内涵或概念，国内各界一直持有不同的理解、表述或界定，始终没有统一的、权威的、科学的和高效的界定。 综观既有的规章制度和理论研究，对“财政投资评审”表述或界定层次最高、影响力最大的，应是2001年财政部《财政投资评审管理暂行规定》的表述：“财政投资评审是财政职能的重要组成部分，是对财政性资金投资项目的工程概算、预算和竣工决(结)算进行评估与审查，以及对使用科技三项费、技改贴息、国土资源调查费等财政性资金项目情况进行专项检查的行为，财政投资评审工作由财政部门委托财政投资评审机构进行。”该界定可以充分表明：财政投资评审是“财政职能”或财政部门的份内事，而不是其他部门的职能或其他行政职能；评审的范围或对象，不仅仅局限于财政性投资项目，也包含发展类财政专项资金项目。这与早期财政投资评审局限于财政基本建设投资相比，可以说是一大突破或创新,对促进地方各级财政部门投资评审机构的建立，推动地方投资评审工作的开展，发挥了积极重要的历史作用。 但是，随着公共财政体系建立、改革和发展对财政评审的新需求，以及投资评审业务自身服务力、贡献力和影响力的加大，上述概念或内涵界定逐步暴露出其很大的历史局限性，其最大的现实缺憾也许是：（1）似乎模糊或扭曲了财政部门和财政投资评审机构的关系。通过“财政投资评审工作由财政部门委托财政投资评审机构进行”的界定，很容易得出这样的结论——财政部门和财政投资评审机构似乎是平行或非相容的关系（姑且不论级别的高低），财政投资评审机构似乎不是财政部门的内设机构，而似乎是独立于财政部门之外的机构。但实际上，财政投资评审机构是财政部门的内设机构。因此，“委托”二字，与“财政投资评审是财政职能的重要组成部分”的界定，似乎具有一定的冲突性或矛盾性。（2）似乎弱化了财政投资评审的必然性和强制性，内涵了财政投资评审的不确定性、被动性和随意性。既然是“委托”，就意味着具有一定或很大的随意性和自由度。对于一个具体项目的评审，似乎可以委托，也可以不委托；似乎可以早委托，也可以晚委托；似乎可以全部委托，也可以部分委托；也似乎意味着受托方具有讨价还价的可能、必要或余地。（3）作为“暂行规定”而言，历时十年之久，似乎也难以解释。更何况，这期间从中央到地方，各地财政投资评审的发展理念、发展模式和发展方向并不统一，评审标准、评审程序、评审规章也不规范，呈现出各自为战、各走各路、盲目脱序的发展态势。我国财政投资评审之所以“暂行”十年而难以走上科学、规范、统一与和谐发展之路，也许与上述界定不无关系和影响。 财政评审的定位决定财政评审的地位，但现阶段我国财政评审的定位是模糊不清的（庞敦之，2008）。如何结合财政预算改革来设计财政投资评审机构的职责和业务范围（谢旭人、张少春，2007），无疑是公共财政改革与发展的重要机遇和必然选择。基于上述分析和比较，并充分考虑我国公共财政管理的发展要求与改革取向，笔者认为，“财政投资评审”可以简称为“财政评审”，其概念或内涵可以作如下表述：财政投资评审（或财政评审）是财政预算管理的重要组成部分，是由财政部门专职评审机构，组织专业技术力量，根据国家法律、法规和部门规章，对财政性投资和专项资金支出的必要性与可能性、可行性与不可行性、合理性与合规性、绩效性与公共性等，进行统一评价、评估、评定、审核、审查、审定的一项财政技术管理。对这一概念或内涵表述，也许应当从以