经济法视角下推进土地经营权流转的对策研究.DOCVIP

经济法视角下推进土地经营权流转的对 策研究 赵艳杰 周口科技职业学院 农业是国民经济的基础，“三农问题”历来是中国经济发展的重点和难点。自 2004年以来，连续数年的屮央一号文件都对农业问题紧密关注。近年来，随着 工业化、城镇化进程的加快，农业发展的一些新问题集中在土地领域暴露出来， 如农村适龄劳动力缺乏导致的土地撂荒严重，大量耕地资源闲罝浪费;分散的细 碎化经营模式给农业的规模化、现代化发展形成阻碍等。正是认识到这一问题的 严重性，在2013年中国共产党十八届三中全会审议并通过的《中共中央关于全 面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）屮，明确提出：“依法 维护农民土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权，壮大集体经济实力, 发展多种形式规模经营，构建集约化、专业化、组织化、社会化相结合的新型农 业经营体系。”可以说，这是中共中央立足于我国国情和发展阶段，着眼于工业 化、城镇化和农业现代化同步发展的0标，对创新农业经营体制作出的重人战略 部署。2015年屮央一号文件又立足农村发展改革的高度，提出“引导土地经营 权规范流转，构建新型农业经营体系”。可见，推进农村土地经营权的流转，实 现土地要素的优化配罝，无疑是落实《决定》战略部署的关键步骤。在经济法的 视角下，推进土地经营权的流转，就需要借助经济法的调整，充分发挥政府职 能和市场作用。具体来说，就是要完善土地经营权流转的法律体系，强化对土地 经营权流转的政策支持，健全土地经营权流转的市场机制，从法律、政策和市场 三个层面，为土地经营权的流转提供稳固有力的制度支撑。 一、完善土地经营权流转的法律体系 土地经营权的流转，不仅涉及土地自身的自然、经济因素，还涉及国家的土地用 途管制、城乡建设规划等因素。而一个健全、完善的法律体系，对政府职能和市 场作用的范围进行恰当界定，是推进土地经营权流转的必耍前提。当前我国关于 土地经营权流转的法律法规存在着立法分散、规定不清、内涵模糊等问题，比如 对于经营权流转的方式，《农村土地承包法》中规定了四种方式:转包、互换、 转让、出租，而《物权法》中只规定了转包、互换、转让三种方式。这种法律规 定之间的不一致，在实践屮造成了很大困扰，制约了土地经营权流转的开展。为 此，要着力对与土地经营权流转相关的法律规范进行完善，重点在既有法律的 清理整合和专门立法工作的推进上下工夫。 清理整合既有的土地经营权流转相关法律、法规，实现协调统一。 已有的法律规定散落在《宪法》《民法通则》《物权法》《农业法》《土地管理 法》《农村土地承包法》中，一些条文不仅相互存在不一致，甚至互相冲突。如 《土地管理法》第三十七条规定：“承包耕地的单位或者个人连续两年弃耕抛荒 的，原发包单位应当终止承包合同，收回发包的耕地。”但在《农村土地承包法》 第五十五条及与其相关的解释中，又可以解读出完全相反的规定:任何组织和个 人不能以土地抛荒为由收回农户的承包地，已收回的要退还。立法的冲突导致执 法面临网局，也大大增加了土地经营权流转纠纷依法解决的难度。这些已有立法 上暴露出的问题，必须结合土地经营权流转的实践进行及时的清理和修正。一方 面按照法的位阶高低、颁行时间的先后进行系统梳理，然后依据“上位法优于不 位法” “新法优于旧法”的清理原则处理法律条文相互之间的冲突和不一致等 情形，完成既有法律规范之间的协调统一;而另一方面，要注意这种法律清理的 原则和技术安排，不能流于僵化和教条。对于土地经营权流转实践中，己经取得 良好经济效益和社会效果而现行的上位法、新法中并未明确予以肯定的做法，不 能一概排除，要认真加以总结认识，适时地根据实践需要，在符合经济立法棊 本原则的前提下，对清理后的法律规范进行相应修正，实现土地经营权流转法 律体系从形式到实质、从规范到实践的协调统一，最终形成以宪法为核心，以经 济法的基木原则为指导，以土地管理法和土地承伍法为主要操作规范，以部门 规章和地方性法规为具体实施方法的全方位、多层次的土地经营权流转法律体 系。 制定专门的《农村土地经营权流转法》。 土地经营权流转涉及的问题十分复杂，仅凭既有法律规范的清理整合，尚不足 以明晰土地经营权流转的完整流程，无形中增加了法律适用的成木，再加上我 国地域广阔，民情殊异，土地经营权流转的地方性问题与需求也多有不同，此 时，专门立法的针对性优势就显现出来，制定一部专门的《农村土地经营权流转 法》，回应现阶段深化改革的需求，显得十分迫切。以下几个立法要点，必须引 起重视。 首先，在《农村土地经营权流转法》中，要明晰土地产权的法律界定。针对目前 土地所有权“三级所有”、主体模糊的现象，只有对农地产权进行清晰的界定， 才能从根本上消除阻碍土地流转的不利因素。FI前，理论界关于土地所有权改革 的方向，主要存在农户私有