城治理的问题成因与破解的制度创新-上海城管理.PDFVIP

Causes and Systematic Innovation of Solutions of Urban Management Problems 城市治理的问题成因与破解的制度创新 ——以武汉市“城管革命”为例 文 \ 汪文革 \ Wang Wenge \ 武汉市社会科学院城市建设与管理研究所副研究员 导读：城市治理需要城市行政执法来保证。目前我国城市行政执法治理 理念模糊，结构功能紊乱，体制调配失序，人员素质欠佳，技术手段缺失。 要达到使城市生活更美好的目的，就必须对症下药，包括提升政府功能，培 城市治理 育自育能力，发挥市场优势，理顺政府、社会和市场的关系，使三者各安其 体制创新 位、各司其职，形成良性互动。 城管革命 DOI:10.3969/j.issn.1674-7739.2011.06.004 国际知名的政治理论家罗西瑙在《没有政府的治理》 理为前提。城市治理不能单纯依靠公共权利 一书中指出：“治理指的是一种由共同的目标支持的活 的无限扩张，一个庞大紊乱的执法体系和一 动，这些管理活动的主体未必是政府，也无需国家的强制 个外强中干的城市政府不仅不能适应社会发 力量来实现。”按照传统的观点，城市是社会经济发展的 展所需实现城市形态的提升，反而可能由于 小单元，城市政府是城市治理的唯一主体，治理是政府单 自身的过于“肥胖”，引发“政府失灵”、 方面的责任。而按照现代的观点，城市治理一般是市民社 “治理失灵”，给城市带来难以治愈的“城 会与政府之间的关系互动，其治理的主体包括地方政府、 市病”，城市居民的生活也难以美好起来， 企业（市场）、非政府组织、个人等。 只有合理有效的城市治理才会使城市市民生 任何一个现代城市的发展都必须以城市政府的有效治 活更美好。 一、城市治理中的问题解析 （一）城市治理问题的要素 本低、执法成本高而难以根除，如乱张贴、乱 1、治理理念模糊落后 穿马路、随地吐痰、乱倒垃圾等现象。 城市发展中的公共事务不应该由政府一家包办，而应 （2）执法权限的划分不明确导致对同 将发展到一定阶段后的城市治理与社会治理的部分职能， 一违法行为的重复处罚。例如，对城市违建 从城市政府的行政执法领域分离出去，形成新的城市治理 的管理方面，区城管执法大队依法行使执法 体系，即政府有效利用公共权力与制度资源，协调政府、 权，但是规划、房产等部门依法对此也有一 市场和社会，形成合作治理的新格局。近年来由于政府总 定的行政处罚权，“八顶大盖帽管不住一顶 揽公共事务的格局没有根本的变化，不少履行政府职能、 破草帽”的现象说明重复处罚即产生执法增 化解社会矛盾、维护社会稳定的执法组织纷纷成立，这些 量，又降低执法质量。 组织虽然发挥了积极的作用，但也造成了机构重叠、职能 （3）执法行为的规范不严格致使自由 交叉的执法膨胀问题。更为重要的是社会组织尤其是职业 裁量权空间偏大。一些基层行政执法人员违 化的社会工作者队伍和志愿者未能得到充分应用，行业协 反法定程序，随意执法和处罚的情形仍然存 会和中介组织的监管职能未能得到有效发挥，这样既产生 在。更有甚者，由于执法机关的执法收入仍 了行政执法领域的增量，又导致政府监督管理的缺位。 然与个人的待遇有一定的相关性，执法行为 2、行政结构功能紊乱 的不规范就不仅表现在对有经济利益领域的 由于行政执法的结构性失衡，导致行政执法的功能性 过度执法和乱罚款，还表现在对没有经济利 紊乱。 益的公共服务领域的行政不作为，这些都是 （1）执法成本与违法成本不匹配产生大量的执法增 造成执法功能紊乱的潜在因素。 量。其中一个重要