中央与地方关系如何演进一个分析框架及其含义-ANUPress.PDFVIP

第四章 中央与地方关系如何演进： 一个分析框架及其含义 张永生 引　　言 作为一个快速发展的国家，中国的政府间关系也处于动态的变化过程 中。这种关系如何演进，对于中国未来的发展至关重要。２０世纪８０年代以 来，分权成为一个世界性趋势。但是，分权并不一定意味着中央政府对地方 政府控制能力的削弱。从财政的角度而言，分权涉及三个概念：一是支出责 任 （ｅｘｐｅｎｄｉｔｕｒｅｒｅｓｐｏｎｓｉｂｉｌｉｔｙ），二是自有收入 （ｏｗｎｓｏｕｒｃｅｒｅｖｅｎｕｅ），三是 政府间转移支付 （ｉｎｔｅｒｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔａｌｆｉｓｃａｌｔｒａｎｓｆｅｒｐａｙｍｅｎｔｓ）。对每一级政府 而言，三者间的关系可用下图表示。 图４－１　事权与财权之间的关系 如果分权意味着下级政府 自有收入提高 （或税收自主权提高）的话， 则它会带来转移支付的减少。在这种情况下，上级政府的控制力会随着下级 政府财政能力的提高而弱化。如果分权是指支出责任的下放，则它既可以通 过提高转移支付来实现，也可以通过提高下级政府的自有收入或税收自主权 来实现。在前一种情况下，上级政府的控制能力随着分权而提高，而在后一 ４５ 中国：未来二十年的改革与发展 种情况下，下级政府的控制能力随着分权而得到提高。可见，不同的分权形 式对不同层级的政府的控制能力有着不同的影响。 在分权过程中，属地原则是一个被广泛接受的原则，即公共服务应 由距离居民最近的地方政府来提供，除非该服务由更高层级的政府来提 供更有效率。这意味着，地方政府应有更多的财政 自主权。但是，事实 上，在大多数国家，上级政府往往控制着辖区内的大部分财政资源。世 界范围内的分权运动更多地表现在支出方面，而在收入方面，则呈现相 反的变化趋势，即支出的分权化和收入的集权化。下级政府 自有收入和 支出责任之间的差额，则由转移支付来填补。这就导致了所谓的 “纵向 财政不平衡”，即下级政府在财政上很大程度地依赖上级政府。这样，通 过转移支付的扩大，中央政府对地方政府的控制能力反而进一步提高， 而不是削弱。 为什么绝大多数的国家，包括那些推崇民主和地方 自治的西方国家， 在财政制度的设计上会出现这样一种集权的安排？传统的解释是，由于跨 区域公共设施产生的外部性 （ｅｘｔｅｒｎａｌｉｔｉｅｓ）、溢出效应 （ｓｐｉｌｌｏｖｅｒｓ）以及地 区财政均等化 （ｆｉｓｃａｌｅｑｕａｌｉｚａｔｉｏｎ）等的需要，上级政府必须掌握大部分财 政资源 （比如，Ｏａｔｅｓ，１９７２；Ｓｅａｂｒｉｇｈｔ，１９９６）。但是，这些理论不能完 全解释西方发达市场经济国家中央 （联邦）政府需要控制全国主要财政 收入的原因。首先，如果是出于跨地区公共工程产生的外部性的考虑的 话，那么很多问题通过地区间的协商机制就可以解决，不一定都非要通过 中央 （联邦）政府的转移支付和直接投资来解决。实际上，中央政府用 国家财政来投资兴建某些跨地区的公共工程同样会产生新的外部性，因为 即使不从该工程中受益的地区实际上也要为其支付税收。其次，在一些地 区发展十分均衡的发达国家，中央政府照样控制着大部分财力。如果仅仅 是出于地区财政均等化的需要，则中央政府似乎没有必要集中如此大的财 力。 因此，西方国家财政制度设计背后一定还有更深层的原因。财政关系只 是政府间关系的维度之一。目前很多讨论财政关系的文献，更多的都是就财 政论财政，而忽略其他维度，比如人事的维度。本章旨在提供一个新的政府 间关系分析框架，并揭示其对中国的中央和地方政府间关系演进的含义。在 接下来的第二节里，我们对政府间关系的文献进行简要回顾，并提供一个新 的政府间关系分析框架。随后的第三节则讨论中国当前的政府间关系及其如 何演进。最后一部分是简短的结论。 ４６ 第四章　中央与地方关系如何演进：一个分析框架及其含义 政府间关系：简要的文献回顾 从纵向财政不平衡的角度看，政府间关系有三条大的研究线索。第一种 是经典的财