户籍制度改革关键是提供均等化服务.doc

户籍制度改革关键是提供均等化服务　　自改革开放以来，随着资源配置市场化，人口迁移频繁，以城乡人口分界为基本特征的户籍制度已不适应社会要求。但令人费解的是，改革开放30多年过去了，户籍制度非但没有消解，反而被赋予了更多的分类标识，成为各种福利分配与公共服务享受的分界线。要破解此难题，必须从逻辑上厘清户籍制度改革的根本目标，明晰户籍制度改革的路径，揭示户籍制度改革的内在规律。新中国成立初期，我国对人口的控制较为宽松，在1954年《中华人民共和国宪法》中明确规定公民有“居住和迁徙的自由”。但随后直至1978年，我国采取了严格控制人口迁移的政策，逐步形成了城乡二元的户籍制度。改革开放之后，人口可以自由流动，但户籍制度改革停滞不前，以致形成了庞大的具有显著户籍烙印的“农民工”阶层。梳理户籍制度演变轨迹，可以看到户籍功能正从“人口控制”走向“权益分配”，户籍制度也从一种单一的人口管理制度演变为资源分配制度。户籍制度功能的异化直接导致讨论户籍制度改革的语境发生了根本转变，户籍制度对人口管理的功能在衰减，而对人口服务的功能则基本上偏离了正常轨道，并成为各级地方政府实施非均等化公共服务的政策依据。作为一项重要的社会管理制度，政府需要根据经济社会发展形势动态调整制度的主要功能。从制度设计上看，户籍制度承载人口管理与人口服务两大基本功能，并在不同时期有所侧重。在计划经济时代，政府通过户籍制度达到两大目标：一是控制人口迁移流动；二是提供差别化的人口服务，实现农业支持工业，推进城市工业化进程。显然，户籍制度在计划经济时代的政策目标圆满完成，并相应形成了城乡二元的发展格局与以户籍为标志的城乡二元社会结构。改革开放以后，在构建中国特色社会主义市场经济过程中，市场在资源配置中起到重要作用，户籍制度改革势在必行。此时，户籍制度改革的政策目标：一是允许人口自由迁移流动；二是为人口提供均等化的服务，消除人口自由流动的各种障碍。但实际的改革结果不尽如人意：人口是可以自由流动，但差别化的人口服务并没有改变，这也是今天户籍制度改革停滞不前的症结所在。基于上述分析，反思当前关于户籍制度改革的讨论，部分观点值得商榷。“户籍取消论”忽略了户籍制度关于人口管理与服务的基本功能，属于一种简单否定。“剥离论”试图把依附于户籍的一系列公共服务完全剥离，让户籍制度变成一种单纯的人口登记或统计制度，这种观点关注到户籍制度功能异化的事实，却忽略了户籍制度的人口服务功能。若不从理念上纠偏，在户籍制度中剥离掉的差异化公共服务功能，必然以另外一种制度形式重新构建，当前部分地方试点的居住证制度有可能重蹈覆辙。总之，作为一项社会管理制度，户籍制度本身就内涵了人口管理与人口服务的双重功能，只不过在不同的时期，政府对户籍制度的政策目标侧重点不同。当前，根据户籍制度改革的内在逻辑，其目标取向应由以人口管理为主转向以人口服务为主。为所有人口提供均等化的基本公共服务，保障人口自由流动，实现市场在人力资源配置中的重要作用，这才是户籍制度改革的根本目标。（周仲高，作者单位：广东省社会科学院社会学与人口学研究所）　 文章来源：中国社会科学报