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加快推进公务员职务与级别并行制度 许宝健 2012-7-20 15:31:03　　来源：《中国经济时报》2012年06月12日 　　建立健全完善的公务员制度，是行政体制改革的重要一环。党的十六大明确提出要“完善干部职务和职级相结合的制度”。十六大以来，公务员制度改革取得了一定成效，但与建立完善公务员制度的目标仍存在不小差距。为此，党的十七届四中全会再次提出要“建立健全干部职务与级别并行制度”。《2010～2020年深化干部人事制度改革规划纲要》进一步细化了该目标，要求在2012年前制定和试行干部职级晋升和管理办法，逐步完善干部职级晋升制度。对于这项工作，我们应该有紧迫感。　　所谓职务与级别并行制度，简称“职级并行制”，是指在职务晋升之外，开辟一条职级晋升的渠道，确立一种“职务晋升”与“职级晋升”并行的“双梯”制度。　　公务员制度改革的必要性与紧迫性　　有效激励不足；晋升空间不大；资源分布不均。　　我国公务员制度实行以来，在规范人事管理、提高政府工作实效方面发挥了重要作用。同时，随着经济社会的发展和公务员队伍的逐渐壮大，其不完善的地方也日益显现出来。比如，《公务员法》第三章第二十九条规定：“公务员的职务应当对应相应的级别”。即职务决定级别，级别比对职务并随职务变化。这表明，公务员的待遇受制于职务的刚性约束。因此，职务晋升几乎成为公务员个人发展的唯一路径。据报载，全国92%的公务员职务层次在科级职务及以下，只有8%的公务员是副处级以上职务。由于职务与待遇的“连生共存”，使公务员晋升呈现“千军万马挤独木桥”的激烈竞争局面。　　具体来说，现行公务员制度在职务安排方面的弊端主要体现在以下几个方面：　　第一，有效激励不足。　　公务员制度应该同时具备规范、约束、激励、引导、惩处等方面的综合效应，而现行制度的主要缺陷就在于激励功能的效应不足。目前，公务员的待遇主要由工资和各种津补贴构成，工资高低又与职务和级别挂钩，职务和级别越高，其对应的收入自然越高。没有职务晋升也就没有级别晋升。因此，那些勤于政务却无领导职务的普通干部就显得有效激励不足。　　第二，晋升空间不大。　　由于公务员所在机构的层级决定了干部职级的最高限，因此基层干部上升的空间就很有限。比如在科级机构，其领导职务最高是正科级，而职务又决定级别，行政级别最高也为正科级。很多基层一线的公务员，机构本身的规格就低，职务层次相应也低，在其一生的职业生涯中往往只有办事员与科员两个职务晋升台阶，若职务得不到提升时，级别就不能提高，使很多人过早地考虑退路，造成干部资源的严重浪费。　　第三，资源分布不均。　　中央领导同志指出，要让基层的路越走越宽。这无疑是十分正确的，也极大地温暖了基层干部的心。但是基层条件相对较差也是公认的事实，特别在中西部地区。资源分布不均的现象存在于很多方面，津补贴、财力状况、激励措施、办公经费、工作环境等，越到基层越薄弱。上面经常发钱发物，而一些地方的县乡两级维持基本运转都成问题，工资水平、津补贴水平就更低了。因此，基层公务员难以安心扎根立足，往往一门心思追求晋升，致使“跑、要、买、卖、拉票贿选”等不正之风愈刮愈烈，而晋升无望的干部便也往往消极怠工起来。　　造成这些问题的原因，在于职务与级别相对应的“单轨制”。公务员只有职务晋升一条路，必然导致晋升空间不足，进而导致激励不足，因此，改革的基本落脚点就在于理清职务与级别的关系，将传统的职级对应制度转变为职级并行制度，由单一职务晋升的“单轨制”转变为职务与级别两相分离的“双梯制”，拓宽公务员的职业发展空间。　　实行职级并行制度的思路　　所有公务员拥有平等的晋升空间；职级之间的联系由直接变为间接；晋升级别依据综合考核结果；核编设岗划分职位类别；非领导职务设置与各职务层次统一；合理设置各职务序列层次与级别。　　一是所有公务员拥有平等的晋升空间。　　公务员都应是国家公务员，而不应该有国家公务员和地方公务员之分，更不能人为地分为乡镇公务员、县市公务员、省部公务员等若干个层次。所有公务员，其性质都是相同的，都是从事国家公务的人员。所不同的是，所处的地方、行业、岗位、职责的不同。这应该是一个基本的指导思想。　　基于这一指导思想，公务员都应该有平等的晋升空间，而不能因为公务员所处的机构层级不一样，其级别晋升的机会就不一样。也就是说，无论公务员是在乡镇机关，还是在中央机关，他们的级别晋升机制应该是一样的。不能因为是中央机关的公务员，就不从科级干起，也不能因为是乡镇公务员，就不可能晋升到处级、厅级。只要是恪尽职守、勤奋工作的人，他们可能达到的级别的机会应该是均等的。　　二是职级之间的联系由直接变为间接。　　现在的制度是，担任了什么领导职务，你就是什么级别，这是职务和级别的直