国家级新区配套法律规范体系建构的进路梳理及启示.docVIP

《行政与法》（吉林省行政学院主办）CN 22-1235/D 2013年7期 国家级新区配套法律规范体系建构的进路梳理及启示 ——以“浦东新区”为例 张稷锋* （中共重庆市江北区委党校， 重庆 400020） 摘 要：上海浦东新区是我国第一个国家级新区，其配套法律规范体系在新区改革发展进程中发挥了极其重要的功能。当前，我国共有六个国家级新区，浦东新区作为最成熟的新区，其配套法律规范体系建构经历了起步、形成、综合夯实三个阶段，依次从中央、上海市、浦东新区三个层面对新区配套法律规范的建构进路加以系统地分类梳理，分析配套法律规范体系纵、横向构架，并对体系建构加以客观评价。最后，从有益其他国家级新区配套法律规范体系完善的视角，就立法机关、立法原则和定位、立法规范化、立法位阶突破、理性参考浦东经验等方面提出几点启示。 关键词：浦东新区；配套法律规范；体系建构阶段；构架分析；启示 1992年10月，国务院批复设立上海浦东新区（下称“浦东新区”），我国国家级新区战略起步。2006年5月至2012年9月期间，天津滨海新区、重庆两江新区、浙江舟山群岛新区、甘肃兰州新区、广州南沙新区相继设立。国家级新区战略实施二十余年来，在推进区域改革创新、先行先试方面做出了十分积极的贡献。当前，六个国家级新区布局于东部和西部、沿海和内陆、发达和欠发达地区，国家级新区战略布局基本完成，国家级新区发展及战略功能发挥将进入关键阶段。浦东新区二十余年事业高速推进和可持续发展，在一定程度上与新区配套法律规范体系的日益完善和保障力度不断增强密切相关。基于此，本文将以梳理浦东新区配套法律规范体系的建构进路为目标，从系统还原和借鉴启发的视角，力图系统呈现浦东新区配套法律规范体系的建构历程和总体构架，以期助力于包括浦东新区在内的国家级新区配套法律规范体系的建构和完善工作。 一、浦东新区配套法律规范体系建构的进路梳理 纵观浦东新区配套法律规范体系的建构历程，经历了从零散到集中、内部到外部、局部到整体的发展轨迹，可大致划分为三个阶段。 （一）起步阶段（1990-1996年） 从开发开放浦东战略实施，到有关新区第一部地方性法规诞生、新区人民代表大会召开前，以国务院及其部门的法规、规章、文件为纲领，以上海市规范性法律文件为辅助，以“法规与规划先行”为发展理念，[1]突出服务新区初期基础建设和事业发展，体现“问题和需求导向”。 1．中央层面 （1）定位机构设置方面：国务院发布《关于同意设立上海浦东新区的批复》（1992年），赋予浦东新区以明确的区域划分和法律地位；最高人民法院发布《批准撤销、设立的人民法院（1993年1至3月）》（1993年），设立浦东新区人民法院。 （2）自主权方面：国务院发布《关于上海市进一步开发开放浦东的通知》（1992年），扩大上海市包括浦东新区内的项目审批权和资金筹措权。 （3）开发方面：国家教委和上海市政府发布《国家教育委员会和上海市人民政府关于积极组织高等学校参与浦东开发的意见》（1992年），鼓励和促进全国高校以科技产业参与浦东开发。 （4）开放方面：海关总署发布《中华人民共和国海关对进出上海外高桥保税区货物、运输工具和个人携带物品的管理办法》（1990年），进一步确立作为国内第一个保税区的贸易开放功能；财政部发布《关于上海浦东新区鼓励外商投资减征、免征企业所得税和工商统一税的规定》（1990年），国务院发布《关于经济特区和上海浦东新区自用进口物资税收返还问题的通知》（1995年），旨在通过税收减免机制鼓励外商投资新区；国务院发布《中华人民共和国外商投资企业和外国企业所得税法实施细则》（1991年），进一步明确浦东新区外商投资企业的税收优惠政策。 （5）先行先试方面：中国人民银行发布《上海外资金融机构、中外合资金融机构管理办法》（1990年），使上海成为继经济特区后第二个为外资金融机构专门立法的地区；外经贸部发布《关于设立中外合资对外贸易公司试点暂行办法》（1996年），允许外国企业与中国企业在浦东新区设立专门从事进出口贸易的中外合资外贸公司。 2．上海市层面 （1）定位与机构设置方面：上海市九届人大常委会第三十八次会议审议通过《浦东新区总体规划方案》（1992年），系统提出新区建设的总体规划。 （2）开发方面：上海市政府发布《上海市浦东新区土地管理若干规定》等四部规范（1990年），从土地、产业、规划、管理等方面细化落实国务院相关战略部署；上海市十届人大常委会发布《上海外高桥保税区条例》（1996年），作为有关浦东新区的第一个地方性法规，有力地保障了外高桥保税区稳健而高速发展。 （3）开放方面：上海市政府发布《上海市鼓励外商投资浦东新区的若干规定》（1990年）等规范，对国务院外商投资政策予以细化