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1 经济结构的设计 Design of economic constitutions 沙安文 (Anwar Shah) 在政府中，如何分配收税、支出和管理职能，政府间的转移支付如何构造，对于提供高效 公平的公共服务具有重要的意义。在工业国家里，人们在联邦财政制度--具有多级财政的国家 的公共财政--方面做了大量的理论和试验的研究。不像经济学的其他分支，联邦财政制度为试 图改革或是重组其财政体系的国家给予专门的指导。这部著作的很多部分对于处于发展中的或 是过渡期的经济体系里的政府或是非政府官员而言，是难以达到的。本文提取了这部著作中与 发展中或是过渡期的经济体系下政府间的财政安排的改革相关的实践经验教训。 本文的基本的目的是为了在单个国家中对政府间的财政安排的评估提供一个广阔的框架， 同时也为帮助发展中国家进行适当的改革提供总体的指导方针。在从中央计划经济体制向市场 经济体制转变过程中，这些安排可能必须完全重新组织。在发展中的经济体系下，完全的重组 或许是不现实的，但是通过适当的调整存在的政府间转移支付的结构，而不重新分配支出和税 收也可以达到主要的经济目标。这部分主要介绍经济结构的设计，即税收分配，支出和管理功 能以及确定计税基数和收益分配机制。首先，支出分配的概念基础将选择一些国家举例加以讨 论。然后，针对当前的问题回顾一下税收分配的理论。最后，介绍计税基数和收益分配的概念。 多级政府的形式 不同层次的政府权力的构成上的划分有如下三类：一元的，联邦的，邦联的。 一元制 1 Chapter one in The Reform of Intergovernmental Fiscal Relations in Developing and Emerging Market Economies. Policy Research Working Paper Series 23, World Bank, 1994 一个一元的国家有一级或是多级政府，政府的职能主要有中央政府所控制。一元政府的形 式有利于促使国家一致目标的达成。绝大多数国家采用一元制政府的形式。城市国家新加坡、 摩洛哥只有一级政府。中国、埃及、法国、印度尼西亚、意大利、日本、朝鲜、新西兰、挪威、 菲律宾、葡萄牙、西班牙、瑞典、土耳其和英国这些国家在一元制的基础上都有多级政府。一 些一元制国家，例如中国，权力是很分散的。在 80 年代中国的地方政府从中央政府那里获得了 相当大程度的自治权；这样，中国在法律上保留着一元制政府的结构，实际上被认为是分权的 联邦制的政府。 联邦制 联邦制的政府具有多级结构，决策权由各级政府分享。联邦制政府实行分散的决策，因而 有利于更大的选择自由，政治参与，革新和社会责任。它也更加适合解决地区矛盾。但是，这 样一个体系容易产生大量的机构重叠和混乱，难以取得全国的一致和建立内部的共同市场。 联邦制国家广泛采用一种或是两种模式：二元联邦制和合作联邦制。在二元联邦制下，财 政层次的组织使得联邦和州政府在各自的职责范围内有独立的权力，它们之间是平等的伙伴关 系。在这种体制下，联邦和州政府之间呈现的是竞争的，非合作的关系。地方政府没有任何构 成上的地位，它仅仅是州政府的延伸。在二元联邦制的“夹心蛋糕”的模式中，地方政府隐含 的从州政府那里继承了它们的权力。在二元联邦制同等权力模式中，这些权力显式的获得。加 拿大和印度的联邦制就类似于这种二元联邦制的同等权力模式。 在“有大理石花纹的蛋糕”或合作的联邦制模型中各级政府都有重叠和分享的职责，它们 在联邦中被视为平等的伙伴(Bowman and Kearney,1990) 。巴西和美国与这种形式有密切的联系。 在联邦制的国家中，联邦对地方政府的影响程度在不同的国家有很大的不同（表一）。在 澳大利亚，印度，马来西亚，墨西哥和巴基斯坦这种影响很强；在德意志联邦，尼日利亚，和 美国影响力是中等；在巴西，加拿大和瑞士影响很弱。在最后一组国家中，中央对地方开支的 控制也很有限，地方政府有相当大的权力去决定它们的计税基数和税率。在中央集权的联邦中， 联邦政府提供的规定使用条件的财政补贴在影响低一级政府的优先权方面具有很大的作用。在 澳大利亚--一个中央集权的联邦，联邦政府必须推行地区差异的政策。