新城市时代城市规划管理与制度创新.docVIP

论新城市时代城市规划制度与管理创新 周建军 21世纪是城市化世纪，是人类发展史上的第三次城市革命……从人类历史进程看：城市诞生于农业革命（可称之为第一次城市革命），工业革命使城市成为世界的主宰（可称之为第二次城市革命），而扑面而来的知识经济的诞生将成为第三次城市革命（或称之为新城市时代）的重要标志。第三次城市革命将以史无前例的特性和标志由信息时代“知识经济”取代工业时代的“物质经济”，智力资本代替物质资本，彻底拚弃经典发展方式，将以一种崭新的可持续发展的新理念成为人类发展共同的价值观和行动纲领。 新城市时代，更需要新的城市发展创新和城市规划创新。 1、制度创新——新城市时代城市规划走向法治化的根本保障 制度的原始含义是指社会群体在一定的历史条件下形成的特定的经济、政治、文化等方面的体系，并在一定的历史时期内保持相对的稳定性。在制度这一概念长期的使用过程中，人们逐渐把共同约定遵守的行动准则或处事的规程等也称为制度。由此可见，城市规划制度即是城市规划体系中一系列可以罗列的规范、原则、限制等的总和，是针对对象的内涵、外延、运行规律等来制定或自发生成的。各种规范、原则和限制之间是一个不可分割的整体。所谓城市规划创新也就是指对一切现有城市规划原则、规范、限制等的扬弃和改革。 1.1城市规划制度建设是城市规划的弱区 21世纪是城市世纪，意味着新世纪的中国将进入城市发展的崭新时代。如何健全有效控制和引导城市健康发展的城市规划制度，既是整个城市规划创新体系的核心工程是之一，又是实施城市规划的根本保障措施。有了正确的城市发展战略方针，制度便成了实施城市规划目标的决定因素。因此，作为城市发展蓝图和综合布署的城市规划，如何加快城市规划制度创新以迎接新城市时代来临迫在眉睫。然而，现实的状况是不容乐观的：（1）制度建设缓慢。我国现行的城市规划制度建设滞后于城市化进程，滞后于我国社会主义市场经济转型期的发展需要，仍停留在计划经济的制度中，而没有任何整体的实质性的改革，处于低层面被动适应（实质上已不适应）状态。（2）制度覆盖面狭窄。现状城市规划制度覆盖面小，内容不健全，许多新情况无制度依据，存在许多管理盲点，制约了城市发展。目前，除了仅有的不堪负重的计划经济下的《城市规划法》外，城市规划的许多配套制度和法规仍然与快速发展的城市建设和城市规划需要相差甚远，故而，面对如此复杂充满种种矛盾的城市发展问题城市规划自然倍觉茫然无措。（3）制度立意标准低。由于现行的许多规划制度年代久远，且标准低、质量低，客观上给城市规划实施也带来了许多自相矛盾。要么依据不足、要么合情不合法、要么合法不合情，在具体操作中难以把握、解释不一、众说纷纭。试想，这种制度状况要应付快速多变的形势发展能不举步艰难、自身难保吗？再者，就是现有的制度也执行艰难，如规划编制制度、审批制度、运行制度、违法违章处罚制度等，除了其自身不完善外，有的根本没有得到实行，仅有的制度也形同虚设。双重矛盾与冲击下的城市规划制度是难以保障城市规划目标实现的，不但如此，许多不合理的制度和规划成果反而为城市无序开发推波助澜，成了各种违反规划的“合法保护伞”。此外，由于制度滞后，致使对待城市规划问题各自为政、无的放矢，职能混乱、机构不健全、部门间争权夺利、部门内互相扯皮、责权不明、互相推诿、效率极其低下，结果致使城市规划部门整体形象不佳，进而成为领导和社会责难的重点。没有制度，何以成方圆？我国城市规划制度建设严重滞后且“量少、面窄和质低”的局面何时有一个整体的改观呢？ 1.2新城市时代城市规划制度创新关键是“破”“立”结合 城市规划面对城市的迅猛发展，必须加快城市规划制度建设和创新，否则其将成为社会经济和城市发展拖后腿的一簇，规划被戏称为“拦路虎”，将被在其自身发展满足不了社会经济和城市发展变革而不幸言中。当前，我们虽面对多种选择和途径，但城市规划制度创新关键是要“破”与“立”相结合。所谓“破”就是要清理修改那些与市场经济要求不符的内部文件、规章等。但更重要还是要“立”，“立”包含两方面内容，一是填补城市规划立法上的空白，二是要健全法治程序。我国城市规划制度创新主要包括以下两项重要内容：一是城市规划法律制度创新。中国社会经济改革的总目标是形成较为完善的社会主义市场经济，其最根本的保障是建立一套与之相适应的法律制度，因此，城市规划制度创新关键的首旨就是建立适应社会主义市场经济发展的需要的崭新的城市规划法律制度。改革计划经济下以纯行政行为调控城市规划主要和决定性手段的做法，坚持以法规范城市建设行为。为此：要加快修订并建立新的《城乡规划法》，此法要立足于依法治国的发展需要，特别要研究市场经济条件下有别于计划经济的各种差异性在各类（层）法律法规中的特殊意义和作用，以及与行政干预制度的本质差别。要以《城乡规划法》为核心，做到基本法、配