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No. C1999021 1999-10 北京大学中国经济研究中心客座研究项目 收费体制改革思路研究 张光远 引子：改革开放以后政府功能增长引起收费规模不断扩大 改革开放以前，在长期计划体制下，中央政府包办一切行政、社会公益和福利事业，各行政机关和事业单位严格按国家规定进行财务管理，既没有收费的必要也没有收费的可能。国家机关和事业单位向公民、团体或其它组织提供某种劳务按规定收取的“规费”只有企业注册登记费、房地产登记费、结婚证工本费、中小学学杂费、医疗服务收费等少数几项，且规费收入是财政收入的一部分，收费单位不能随意支配。当时，“规费”项目少，金额小，并未引起政府和公众注意。 改革开放以后，随着城市经济体制改革的深入，中央政府放权让利，地方各级政府功能增长，要办的事情日益增多，除各种行政管理和社会福利事务外，推进经济和各项事业发展成为政府的重要责任。各政府机关和事业单位或为了筹集建设资金或为了弥补财政拨款不足或为了谋取自身利益而普遍开始创收，各种政策性收费、基金和附加日渐增多。这是因为，首先，经济发展需要大量资金。我国经济基础薄弱，改革之初既面临全面“短缺”，又面临经济结构的严重失调。调整经济结构，推进经济全面发展需要大量资金，在当时国疲民贫的情况下，只有政府才能承担得起筹集资金的重任，而国家财政收入困难，多渠道集资是当时必然的选择。其次，放权让利、财政包干、分灶吃饭激发了部门和地方政府的局部利益。我国农村经济改革是从联产承包责任制开始的，基本点是放权，划小核算单位，落实责任制。城市经济体制改革是从下放经济管理权限，放权让利，把中央高度集权的经济管理权限下放或分散给地方政府或中央各有关部门开始的，目的一方面是调动地方政府和部门发展经济的积极性，另一方面是中央在甩包袱，把中央政府无力承担的发展责任推给地方。中央政府在向地方分权的同时也分散了财权，各部门和地方政府不再满足于仅制定政策来实现自己的事权，而要通过多渠道筹集资金来落实自己扩大了的事权，通过投资、通过建设工程项目来刺激本地经济发展。其三，放权过程中的制度碰撞使预算外资金甚至制度外资金不断扩大。地方政府和部门事权的扩大必需财权的扩大，而财权的划分缺乏清晰的制度约束，往往是中央或上级说了算，于是“上有政策 ，下有对策”，各级政府尽可能的在预算之外甚至制度之外扩张自己的资金来源。这种取向还因为我国税收制度不健全导致预算内收入严重不足，政府更倾向于通过制定政策收费、设立建设基金等来筹措所需资金而加剧。收费规模的不断扩大，既为政府提供了重要财力来源，提供了经济发展所需资金；也为政府行为的非规范性和随意性提供的便利条件。 一、由政府职能增长而生并不断扩大规模的收费，到目前已经发展到非常严重的程度 当前我国收费的基本特征是名目多、总额大、范围广、增长快、秩序乱、危害大。 名目多、金额大。名目多有两方面的含义：一是各种收费、基金、资金、附加、保证金、有偿使用金、集资、“捐资”、赞助等名目繁多，且概念不明确，界限不清楚。一般而言，收费指的是政府机关或事业单位按国家规定提供某些服务收取的费用；基金指的是政府性基金，是国家为了筹集资金而明文规定收取的费用；附加是指按政府文件规定附加在价格或税收上收取或随税随价征收的费用。由于都是政府行为，界线并不严格，本文使用“收费”一词时，如不加特别说明，即指政府机关和事业单位收费、政府基金和附加，不包括集资、罚款和各种摊派，也不包括民间及企业活动而生的收费、基金、集资、捐助等。二是各种名目下又项目繁多。1996年，经国务院有关部门批准的政府机关和事业单位收费项目近400项，涉及60个部、委、局；各省、自治区、直辖市政府批准的收费项目多者达500项，少者也有50多项。1996年，全国共有各种政府基金、附加421项，其中经国务院及有关部门批准设立的有46项，省及省以下政府越权设立的375项。各种越权审批、擅自收取的附加项目更多，仅1998年11月宣布取消的电价外加收项目即达560项（详见附件一：我国收费现状分析）。 据统计，1996年全国行政事业性收费总额约1958亿元，其中行政性收费562亿元，事业性收费1396亿元。行政事业性收费总额中中央批准项目和标准的1009亿元，地方批准项目和标准的949亿元。各类基金、附加总额2172亿元（不包括社会保障基金1014亿元），其中仅附加在价格上或随价征收的电力建设基金、三峡工程建设基金、铁路建设基金、邮电附加费、电话初装费、水运货运附加费等几项即达1000亿元左右。以上合计，1996年全国各种收费、基金、附加等共4100亿元，相当于当年财政收入的近50％（详见附件一：我国收费现状分析）。远高于市场经济发达国家（详见附件二：美、德、日、俄政府机关收费管理简况）。市、县级政府的收费收