从议事到议财转变.docVIP

从议事到议财转变 　　6年的实践，闵行区初步建立起“以结果为导向”的全过程绩效?算管理框架，形成高度透明的、公开的和民主的?算编制决策过程，完善分层分类、繁简适度和清晰易懂的人代会审议?算报表体系。 　　 　　蔡定剑和上海市闵行区委书记孙潮是闵行区公共?算改革两位主要推动者。去年，蔡定剑因病离世。孙潮是一位博导级的区委书记，多次在美国大学访学和讲学，闵行公共?算改革与他的视野与担当密不可分。 　　蔡定剑选择闵行区，还因其独特的背景――闵行处于上海的城乡结合部，正在进行迅速的城市化进程，在此过程中面临公共服务和公共支出急剧增长的需求，面临严峻的财政资源供求矛盾。如何科学合理地配置财政资源，是政府面临的一个重大课题。同时公众的民主意识越来越强，公众对政府?算的关注度也越来越高，不断呼吁“让钱袋子看得见”。 　　 　　不能光靠财政局 　　 　　2006年，闵行区开始与财政部财政科学研究所、中国政法大学宪政研究所和美国耶鲁大学中国法律中心合作，启动了以“公共?算审查监督制度改革”为核心的公共?算改革。6年的实践，初步建立起“以结果为导向”的全过程绩效?算管理框架，“形成高度透明的、公开的和民主的?算编制决策过程，完善分层分类、繁简适度和清晰易懂的人代会审议?算报表体系”。 　　公共?算改革的内核是“政府自我革命”，在财政局的敦促下，各业务部门或积极主动或被动跟随地加入公共?算改革。2008年，财政局推动“以结果为导向”的?算编制改革，根据绩效目标和提供公共产品和服务的数量和质量来确定所需经费投入。“把对结果的考核和?算资金的安排联系起来，实现了?算资金的投入与结果控制并重。”闵行区财政局如是表述。 　　2009年?算，财政局巧妙地选取了民生领域进行试点，选取9个部门，试行以结果为导向的?算编制模式，目的是解决民生项目支出分配的科学性和合理性问题。最初申报的46个项目总金额达4.43亿元，经过评价环节，自动放弃的项目为19个，参加评价的项目为27个，最终安排资金约为2.5亿元，核减率为43.6％。其中，有一个部门申报项目材料前期准备及介绍不充允项目等级被评为“无法显示成效”而被否。如此“动真格”，2010年以及2011年，再也没有项目等级为“不及格”的项目。值得一提的是，闵行区发文规定各部门主要领导为本部门绩效?算改革的负责人，明确了责任主体，为部门内各单位共同参与绩效?算改革创造了有利条件。 　　不过，公共?算改革牵动全局，光靠财政局一家自然无力推动这场改革。?算改革使相关部门的工作量成倍增加。好在孙潮等人“从推动政府治理变革的高度定位公共?算改革”，不仅设立区委财经工作委员会，而且每年通过区委全会来对公共?算改革进行专题会议讨论，?算改革的项目方案采取常委会票决的形式。“区委可以领导协调所有部门，因此区委的支持是十分重要的。”闵行区人大常委会财经工委主任顾宏平“一语道破天机”。不过，如果人力资源问题不解决，改革的可持续性将成问题。 　　闵行区财政局提出一项大胆建议，各专业部门应设立专门的?算管理机构(可以与原财务管理机构整合)，“将懂专业、懂管理、懂?算的人才”充实到?算岗位上来，全面提升?算编制与执行能力。必须做好部门?算，因为这是公共?算“流水线”的起点。当然，财政局和人大亦需要充实专业人才，从人力资源的角度看，闵行公共?算改革刚刚起步，远未完成。 　　 　　以人大为主导 　　 　　闵行区公共?算改革，方向很明确，“以人大为主导”，而且无论在?算编制阶段，还是在评价和报告阶段，都体现了公共参与的要求。 　　闵行区政府和财政部门改进了向人大提供?算信息，由原来粗线条的报告，发展为向代表公开所有?算报表。有代表反映?算报表“看不懂”，于是又发展为向代表提供“可理解的”?算信息――细化?算草案的内容，?算草案涵盖八个方面的内容，收入项目列到“款”，支出项目列到“项”，配合相关文字说明。人代会期间则增加现场?算质询，安排那些?算资金大、关系民生的部门接受人大代表的质询。 　　闵行人大会同财政部门经过尝试，形成了一套总?算表、部门?算表、项目明细表的三级报表制度。这套报表在人代会之前的两个星期送达人大代表，使人大代表能够有较长的时间去认识理解政府?算草案的基本内容和重点支出。 　　在?算编制阶段，由人大组织项目听证会。?算听证由人大常委会组织主持，针对政府?算草案中一些争议较大、社会关注度高的?算项目以听证的形式听取政府部门、人大代表、社会公众以及专家的意见和建议，并形成听证结果报告作为常委会审议政府?算草案的重要参考材料。譬如2009年12月，闵行区人大常委会组织了5个?算项目的初审听证会，涉及金额1.9亿元，参与听证会的人大代表和社会公众超过230人次，并分别形成项目听证结果报告，通过人大与政府