中国城市社区管理发展方向.docVIP

对中国城市社区服务发展方向的思考 摘要：社区服务是指在政府的倡导和支持下、在社区范围内实施的具有福利性和公益性的各种社会服务活动。自1980年代中期至今二十多年来，中国的城市社区服务取得了相当大的发展。尽管如此，中国城市社区服务的发展还存在着这样或那样的问题，与社区居民的实际需要还有较大距离，社区服务在解决民生问题、推进社会建设方面的功能远未全面实现。为了推进城市社区服务的健康发展，迫切需要找到制约其功能发挥的关键问题，从理论上加以解决，进而指导实践的发展。 一、社区服务的宗旨至今尚未明确 中国现代意义的社区服务从1980年代中期开始兴起，至今已经历了二十多年的发展历程，从其四个发展阶段看来，关于社区服务的宗旨问题，至今尚未解决。 第一阶段(1980年代中期至末期)，为社区服务的起步阶段。改革开放以来，城市社会福利服务需求发生了新变化：其一，改革要求企业及其他机构将原来承担的社会职能还原于社会；其二，随着改革的进程，出现了多种经济成分并存的局面，无主管单位的人员大量增加，这部分人的社会服务需要社会提供；其三，随着城市化进程的加快，农村流入城市的人口不断上升，社会服务需求随之增长；其四，城市人口老龄化进程加快，老龄人口大量增加，对社会服务的需求也相应增加；其五，在市场经济条件下，社会竞争加剧，生活节奏加快，要求家务劳动实现社会化。上述各种因素的出现，使原先一直实行的“民政福利型”社会服务难以与之适应。 在这种背景下，国家民政部开始提出实施社区服务的构想和措施。1987年初，民政部首次明确提出了“社区服务”的概念。在这一阶段，将社区服务确定为“民政福利型”社会服务的社区化，基本还是坚持了社区服务的福利性。 第二阶段(1980年代末至1990年代初)，为社区服务的推广阶段。1989年9月，民政部在杭州召开“全国城市社区服务工作经验交流会”，会上提出了在全国广 泛开展社区服务的要求。此后，社区服务工作在全国范围内全面推开就社区服务的内涵和外延、地位和作用、组织和管理等问题展开了深入研讨，明确了社区服务的福利性质，其内容主要包括老年人服务、残疾人服务、优抚对象服务以及便民利民服务等。 第三阶段(1990年代初至1990年代末)，为市场经济条件下社区服务的初步探索阶段。1992年，中共中央、国务院作出了《关于加快发展第三产业的决定》，明确提出大部分福利型、公益型和事业型第三产业单位要逐步向经营型转变的要求。受此决定的影响，1993年底，民政部联合国家计委、劳动部、人事部、中国老龄委等十四个部委下发了《关于加快发展社区服务业的意见》，推动社区服务从单纯的福利型服务向福利型服务与有偿性服务相结合的实际转变。1994年，民政部在“上海会议”上提出，社区服务是“特殊的第三产业”，并强调要提高社区服务的产业化程度和经济效益。这样，在实际工作中，社区服务的福利性质变得模糊了。 第四阶段(21世纪初至今)，为市场经济条件下社区服务的继续探索阶段。2000年11月，城市社区建设从此进入全面发展时期。社区服务被确定为社区建设的重点发展项目，并确立了社区服务的“四个面向”，即面向老年人、儿童、残疾人、社会贫困户、优抚对象的社会救助和福利服务。2006年，国务院突出强调了发展社区就业服务、社区社会保障服务、社区救助服务、社区卫生和计划生育服务、社区文化、教育、体育服务、社区流动人口管理和服务、社区安全服务等政府公共服务的内容。此外，强调新形势下的社区服务既不是单纯的政府行为，也不是单纯的民间活动，而是政府、居委会、民间组织、企事业单位和居民共同参与的过程。可见，进入21世纪以来，国家更加注重突出发展社区公共服务、发展针对弱势群体服务等方面的内容，强调服务主体的多元化，而不再提“社区服务业”，转而提“社区服务工作”。 所有这些表明，社区服务的福利宗旨在一定程度上得到回归，但远未明确。 二、社区服务宗旨不清源于基本概念界定模糊 一直以来，学术界和社会实际工作者对社区服务性质的界定一直存在很大分歧，主要存在三种倾向：一是强调社区服务的福利性。一些学者认为，社区服务 既然脱胎于福利事业，就要扭转当前兼有“福利性”和“经营性”的双重属性，回归“非营利性”的单一属性。当前，纯福利性质的社区服务供给严重不足。 二是偏重社区服务的经营性或产业性。也有观点(占主导地位)主张，社区服务是特殊的第三产业，可以引入商业化机制，走产业化道路。这种观点对经营性和产业性的过分强调，实际上凸显了社区服务的营利性。在经营性和营利性的目标定位下，许多社区服务中心热衷于发展经营性服务，而对福利性服务敷衍了事。 三是坚持社区服务的中间立场。民政部门在推动社区服务发展过程中，一直将社区服务定位为兼有福利性和经营性的“双重属性”。社区服务以满足社区居民生活需要、提高社区居民