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中国土地制度改革政策及改革走向 　　自1978年以来，中国的土地制度与政策备受关注。80年代初的焦点是关于“包产到户”问题，那次是农村道路之争：农民把地分下去了，到底是走资本主义道路还是社会主义道路?后来由于农业增产就把反对的人辩回去了。到了九十年代，实际上主要讨论的是耕地保护问题：农民在自己的土地上搞乡镇企业，还有就是农民经济情况好些后大量盖房占了大量耕地，耕地特别是优质耕地的保护问题逐步显露。2000年以来关注的问题更为全面和深刻，参与面也非常广泛，已经牵涉到体制和发展方式问题，土地利益分配问题也争论得异常激烈。 　　土地问题之所以受到热议，因为其与中国的经济转型和发展方式的转变有关。我们传统发展方式的特点是：要素高投入和地方政府竞争，表现之一就是土地的高投入与高消耗。2006年之前每年新增建设用地约五六百万亩，2006年以后平均每年700万亩，2012年达800万亩。另外，土地作为地方经济发展的工具，地区之间、地方政府之间的竞争主要也是靠土地。这种发展方式，基本上土地就是发动机，其好处就是能把工业化、城市化很快发展起来。 　　这套土地制度的优势到底在哪?就是可以把工业的地价压低和为城市建设融资。中国的土地本来是稀缺的，人均就一亩多地。国外在工业社会起飞阶段，土地也是稀缺的，是主要按市场来配置土地资源。中国搞工业化从土地要素禀赋来看是没有优势的，富余劳动力多，劳动力成本低，这是一方面；而土地成本由于受制于不利的资源禀赋应该很高，但我们这些年土地成本恰恰是很低的。这套土地制度，政府可以低价去征收农民的土地，再进行土地资源配置。为了搞工业、为了留住税收、为了解决就业问题，就搞工业园区，实际上就是政府独家配置土地给工业园区，最后靠低价保证工业的土地成本降下来。如此才有了九十年代以后到现在差不多20多年时间的快速工业化，我国成为世界制造工厂。所以我国快速的工业化进程，与低价征收农民的土地、政府独家供应工业用地关系密切。 　　2000年以后我国各类城市快速发展。城市发展资金从哪来?还是靠土地。原来土地只是一种资源，就是种粮食，土地搞非农，也是无偿给；后来通过土地有偿使用，将土地作为一种资产；接着又可以招拍挂，作为抵押可以贷款，即土地作为一种资本。这一个变革链条也即土地从资源到资产到资本，这一转化对城市化的贡献实际上就是提供城市建设的资金。到2012年为止，土地资金将近5.6万亿元，土地出让将近3万亿元。这套制度安排，保证了城市建设所需资金，同时也是土地补偿、征收的成本支付来源。 　　实际上，上一轮我们非常智慧地利用了这套土地制度，把中国整个工业化、城市化非常快地推进到现在，成为世界第二大经济体、世界制造工厂、最大的出口国。取得这个成就，光靠劳动力低廉是不够的，如果没有这套土地制度就发展不起来，但麻烦也是由此引起的。 　　这套制度是否继续运用，理论界有非常大的争论。一种观点认为：世界上没这套制度而我们有，具有制度优势，而且在理论上是讲得通的。不靠卖地、不靠土地出让、不靠土地抵押、不靠土地财政，中国的优势和机会就丧失了，所以这套土地制度还得继续推行。另外从地方政府来讲，不靠这套土地制度，也缺乏有效工具，所以在实际中还有需求。 　　另外一种观点认为，这一制度和做法不可持续。继续靠土地出让、土地抵押，地也总有卖少、卖没的一天。2012年，全国的土地出让收入下降了17.6%，而下降最厉害的是沿海地区，这给我们敲了警钟。这套制度面临的主要问题就是不可持续性，即高度依赖征收新增土地，有新增土地进来，有地才能卖，通过低价收、高价卖，有土地的差价才能做得出来。但新增土地，终究会减少。珠三角的土地开发强度已突破40%，上海、江苏、浙江的开发强度也很高，就是允许再继续征收，新增土地也有限了。上海也就崇明还有一点；珠三角现主要到粤西、粤北、粤东去开拓；江苏的苏南已无空间，转向传统的粮食产区的苏北地区进发；浙江基本上把宁绍、温台都搞完了，现在又往丽水等方向发展。基本上都是不断地在往不大适宜开发的那些空间去扩展，结果就对未来的整个生态、整个环境的可持续性、城市的宜居空间带来很大挑战。 　　完全依托于卖地收入和土地抵押，这个风险也很大。金融风险、财政风险、社会风险，比如原来的海南房地产泡沫、广东等沿海地区出现过的情况等。所以这种模式的弊端，对整个经济的损害是非常大的。每年四五百万起的征地纠纷（这还只是信访部门统计的数据），还有群体性事件，都与土地有关，由此造成的官民不和谐难道可以不管不顾? 　　另外，这套模式对土地利用效率也有影响。因为政府基本上就是靠规划工具，不断地往外扩圈，结果是不管现在存量有多少、质量好坏，只管新增。规划画圈，圈地以后就来卖，市县政府成了一个卖地政府。这样就导致整个土地利用效率很低。 　　还有就是土地利用的结构也不合理，工业用地的比例太高，