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法治视野下的新农村建设 　　摘要：在我国村民自治进程中，乡镇政权与村委会、乡镇政权与上级政府间存在着剪不清，理还乱的混沌关系，此中尤以基层政权与村民自治组织间的错位关系为甚。此种沉疴痼疾倘若不加以重视，将会束缚我国村民自治制度的真正实现及基层政权行政职能的有效履行，制约农村经济的稳健发展，影响到整个社会的安定局面。 　　关键词：基层政权；村民自治；错位 　　中图分类号：Ｄ62文献标识码：Ａ 文章编号：1003－949Ｘ(2007)－12－0011－02 　　 　　农村建设历来是中央关注的重点，目前，中央所首倡的新农村建设已取得了令人瞩目的成绩，但却依然遭遇瓶颈。笔者身处农村，对此感触颇深。无论从事涉百姓寻常生活的层面，还是从整个农村体制建设的层面看都存在许多亟待解决的问题：如农村自治组织如何规范运作、乡镇政权如何重整等等。本文所颉取仅是农村体制方面所存在的一个困扰已久的问题，即如何从法律层面健全和完善农村基层政权。 　　 　　一、法律文本的厘清与现实推进的凝滞 　　 　　随着政社合一的人民公社体制的解体，“传统的行政命令－服从型的乡村关系为新型的‘乡政村治格局’所取代”，质言之即在乡镇一级建立基层政权，行使国家行政管理职能，在行政村建立村民委员会，对与本村相关的事务享有自治权。反映在现实法律文本中即如宪法第107条与第111条“乡，民族乡、镇的人民政府执行本级人民代表大会的决议和上级国家行政机关的决定和命令，管理本行政区域内的行政工作”，“居民委员会、村民委员会设人民调解、治安保卫、公共卫生等委员会，办理本居住地区的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，并且向人民政府反映群众的意见、要求和提出建议”。而在《村民委员会组织法》中对此则做了更为详尽的论述，该法第1至4条皆言明了村民自治组织的性质，且以第4条所述最为明确“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项，村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。” 　　基于上述原因，我们将乡镇政府与???委会关系应定位为指导关系，乡镇政府与上级政府间则是领导关系。乡镇政府拥有的是行政权，村级组织享有的是自治权，但在现实的法律文本推进过程中，却陷入了凝滞不前的局面。基层政权作为农村自治组织与上级政权相联系的纽带，存在的”领导模式”与“指导模式”相互交叉的错位致使基层政权无法正确履行上级行政机关赋予的职能。一种情况是村民自治的推行有名无实，自治权被束缚在极小的范围内；另一种是基层政权对于上级政府的命令采取有保留的执行或当出现损害其利益的情形时加以抵制。上述仅为现实困境之概述，我们有必要对此种多重矛盾交错的情形具体予以说明。 　　 　　二、基层政权的多重错位解析及其成因追溯 　　 　　其一，基层政权与上级政府间之错位关系，包括两种相异情形： 　　一种是唯命是从型。此种形态的基层政权完全依附于上级政府，对于上级之命令予以全盘接受，是典型的以行政命令为导向的执政方式。由于某些上级政府缺少对农村情况的调研，其推行的政策有时严重脱离实际却仍得到严格贯彻；另一种是刚愎自用型。即基层政权以自身利益为出发点，进而取舍上级政府之命令。二者一致则皆大欢喜，倘若触及其利益，则将上级文件束之高阁。 　　其二，基层政权与农村自治组织间之错位关系，亦有两种不同之态势： 　　一为基层政权对村民委员会过度干涉之错位。在选举任命层面，乡镇政府干预村民选举，侵犯村民选举权利；在干部任命上，一些乡镇政府甚至违法委派、指定或撤换选举产生的村委会干部；在具体工作层面，乡镇政府不仅干涉村委会的财政权，还习惯用行政命令取代村委会的民主决策，给村委会干部工作设置障碍。总之，乡镇政府采取硬性控制或软性支配的方式限制村委会的自治权，使村民委员会越来越凸现行政化之趋势；再者为村民委员会过度自治化之错位。自治组织单纯从本社区利益出发，不愿接受乡政府指导，甚至力求摆脱乡政管理。实际上，越来越多的村委会对乡镇政府已不再唯命是从，而是采取各种方式弱化、抵制政府的过分干预。应该说，村委会的这种行为在一定范围内，是合理合法的，因为《村组法》赋予了村委会自治权，乡镇政府不得对村委会随意发号施令，将其作为下属组织。但任何合理行为超出一定限度也可能变得不合理。村委会作为村民的合法代言人有权决定自己的内部事务。没有必要接受乡镇政府的指导和监督。于是，他们对承担的协助乡镇政府开展工作的职责，抱着消极、冷淡的态度，甚至与乡镇政府明争暗抗，如对本村村民的超计划生育不闻不问。从而使村委会呈现出“过度自治化”的倾向。 　　最后，此种积习有着其深刻的历史及现实原因。中国作为一个发展中国家和比较落后的农业大国，需要经济的快速发展，而现代化进程又需要国家对开发进