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议事协调机构的双面效应 　　[摘要]关于议事协调机构的改革是政府机构改革中的一个新课题。议事协调机构在其运行过程中发挥着正负两个方面的效应:它既承载着弥补常规治理手段、沟通并列机构间的信息联系、组织保障决策实施等基本功能;但也存在着设置无据可依、“入口”控制不严、运行方式随意度过高、监督制约机制不健全、撤销不彻底、“出口”管理失范等问题和纠结。 　　[关键词]议事协调机构;双面效应;政府机构改革 　　[中图分类号]D60[文献标识码]A[文章编号]1672-2426(2010)03-0053-03 　　 　　一、问题的提出 　　政府机构改革一直是我国社会各界都很关心的热点问题。改革开放30多年来,我国分别在1982、1988、1993、1998、2003和2008年进行了6次规模较大的政府机构改革,可以说差不多每一届政府都要以新一轮的机构改革作为新一届政府准备开始运转的前奏。随着机构改革在深度和广度上的双向深层次推进,广泛存在于中国各级党政机关中的议事协调机构开始整体性地进入到机构改革的视野中来。党的十六届四中全会通过的《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》中第一次作出了“规范各类领导小组和协调机构,一般不设实体性办事机构”的表述;党的十七大报告则首次将“精简和规范各类议事协调机构及其办事机构”列为行政管理体制改革的重要内容之一,这也是“议事协调机构”作为专有名词第一次出现在党代会的报告中;党的十七届二中全会通过的《关于深化行政管理体制改革的意见》还进一步提出了改革议事协调机构及其办事机构的指导性原则:“精简和规范各类议事协调机构及其办事机构,不再保留的,任务交由职能部门承担。今后要严格控制议事协调机构设置,涉及跨部门的事项,由主办部门牵头协调。确需设立的,要严格按规定程序审批,一般不设实体性办事机构。” 　　以各种“领导小组”为代表的议事协调机构是中国政府机构体系中颇具特色的一种组织运转模式。从现实功用和运行效能来讲,议事协调机构在多个方面都能发挥出积极的作用,但随着社会经济环境的变迁,它消极的一面业已比较明显。在充分肯定这一组织模式的制度绩效的同时,对于其所暴露出的问题也必须承认和??视。应该从利弊两个方面对它在运行过程中所产生的效应作出较为全面的分析,否则议事协调机构的存在就会丧失其全部积极意义。 　　二、议事协调机构的正面效应 　　以各种“领导小组”为代表的议事协调机构,在解决或完成临时性、综合性,尤其是正式序列机构无力独自完成或解决的问题及任务,保证政府正常运转、管理活动的正常有序等方面发挥着重要的作用,有其独到的优势。具体包括: 　　1.常规治理手段的有效补充 　　现代社会事务纷繁复杂,政府管理环境急剧变迁,对政府机构的适应性提出了新的要求。当社会环境不断发生变化时,政府机构必须在职能和设置上都作出相应的调适。政府管理主体一般是通过正式的政府部门设置来实现这一目的的,但是由于公共事务的复杂性、多变性、不可预测性,还必须有一些灵活的、协调性强的、回旋余地大的而且同时又有着浓厚临时色彩的机构设置存在。尤其是当发生重大自然灾害或社会突发事件时,更需要通过成立高度统一的领导机构来迅速扩大资源整合的范围,调动各方力量来共同应对。这是世界各国政府当前普遍采用的一项重要管理手段。 　　在中国,这一角色的最主要承载者就是以各级各类各种名目的“领导小组”为代表的议事协调机构。议事协调机构作为中国党政系统中常规治理方式之外的重要补充手段,在处理综合性、协调性、紧急性、突发性的社会公共事务方面发挥着不可或缺的作用。例如2008年5月12日发生在我国四川省“汶川”的大地震,面对烈性地震所造成的巨大物质破坏和人员伤亡,显然是政府通过任何的常规管理方式都无法应对的,此时正是依托于临时成立起来的各种“领导小组”,才得以担负起这一任务。在抗震救灾期间,中国整个党政系统乃至举国上下之所以能做到“从中央到地方政令畅通、步调一致,动员和组织各方力量,形成强大合力”,[1]其中一个关键的影响因子就在于“领导小组”强有力的社会资源整合和动员功能。仅在中央层面,成立的相关“领导小组”就包括有中共中央“抗震救灾总指挥部”、“抗震救灾资金物资监督检查领导小组”等,另外绝大多数的国务院部委都在自己的业务范围内成立了相关的“领导小组”;至于在各级地方党政机关中成立的各种相关的“小组”更是难以计数。这些“领导小组”的活动贯穿于整个抗震救灾活动始终,在中共中央“抗震救灾总指挥部”、“抗震救灾资金物资监督检查领导小组”的总指挥下,其余各个“领导小组”在自属业务领域内开展救灾工作,自上而下地形成了一套运转体系。它们虽然都是临时性的,存在时间仅限于救灾应急期间,但却发挥出一般常设性机构难以比拟的作用。议事协调机构在这一时期成为党政系统中常规组织体