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从多米诺效应看工商部门系统性风险防范与控制
从多米诺效应看工商部门系统性风险的防范与控制
新年伊始,伴随着海南省工商局调查结果的出炉,喧嚣一时的海口市工商局“抽检门”事件最终以“检测机构初检结果有误、工商部门工作程序不当”为结论暂时落下帷幕。在短短的一个月时间里,伴随着事态的不断升级,其负面影响也迅速从海口一隅向全国蔓延,并引起了各地工商部门的反思。而在笔者看来,如果从系统论的观点出发,视全国工商系统履行监管执法职能过程为一个动态的大系统的话,出现这样牵一发而动全身的情况是必然的。因为从某种意义上而言,各地工商部门的监管执法工作都是其子系统,而子系统任何一个微小的失误,都有可能成为倒下的第一张“多米诺骨牌”,并引发全局性的系统性风险。
一、多米诺效应下的工商部门系统性风险分析
多米诺效应认为:在一个相互联系的系统中,一个很小的初始能量就可能产生一连串的连锁反应。从这一定义可以看出,一个相互联系的系统是产生多米诺效应的前提。而不管从何种角度来看,工商行政管理部门的监管执法活动都符合这一要求,因为一方面,工商实行的是省以下垂直管理模式,联动性比较强;另一方面,工商的监管执法又是一项程序性极强的工作,环环相扣。因此,从多米诺效应来看工商的系统性风险,是指在工商行政管理监管执法大系统中,作为其子系统的各地工商部门开展监管执法工作中可能遇到的引发全局性事故的风险。这个风险主要应该是来自于系统内部,与工商开展监管、执法、许可等活动紧密相关,在系统上下普遍存在,并可能给整个系统和行业带来较大危害。结合这些特点,笔者认为,各级监管执法活动中的系统性风险主要表现在:
一是职能配置不足的风险。在国务院赋予的职能范围内运行是整个系统合法运行的前提。但从当前来看,这个前提本身蕴藏着风险。国务院新“三定”方案虽然对工商职能进一步予以明确,但并未从根本上改变农林、质检、工商、卫生等部门各管一段的格局。而工商负责的流通领域是商品进入千家万户的必经之路,一旦消费者在使用过程中产生问题,责任倒追的第一家就是工商。但是,全系统上下却面临着同样的问题,即许多商品的瑕疵和问题是在生产加工领域,甚至是原材料产出领域就已经存在。而凭目前工商部门的手段和技术要发现和纠正这些问题难度很大。即使加大对流通领域商品抽检的力度,面对数以万计的商品,监管也难免有疏漏之处,更何况抽检的结果还是由别人说了算。就以此次“抽检门”事件为例,海口市工商局《2009第8号商品质量监督消费警示》中关于“农夫山泉、统~两公司的三种饮料总砷含量超标”的结论是依据海南省出入境检验检疫局检验检疫技术中心的报告作出的。抛开海口,市工商局的程序性错误不谈,今后工商部门对于由权威部门得出的权威检测结论是该信还是不信?其实。类似职能配置中的风险在基层履职过程中并不鲜见。笔者就曾多次遇到初检不合格、复检合格的情况。因此,“穿新鞋、走老路”的分段制监管注定了工商部门有时候不得不“代人受过”或者被“连坐”,而且这种风险也是系统中每一个层级都必须面对的。
二是责任心缺失的风险。人是系统正常运行的基础,离开了人,系统就会瘫痪。因此,工商部门系统性风险中的很大一部分应该来自于因个人主观上责任心的缺失,不认真、不努力、不细致、不规范等引发的责任风险。由于工商职能的宽泛,决定了责任风险在各个子系统的普遍存在。如由于“缺位”带来的不作为风险,没有按照法定的职责保证市场监管和行政执法职能的行使到位,该管的没有管,该制止的没有制止,该处罚的没有处罚,该许可的没有许可;由于“错位”带来的作为不当风险。因对国家赋予的职能认识出现误区,对执法授权在理解上产生偏差,对法律法规条款程序不熟,执法监管的目的出现异化,导致作为不当、不规范,出现办人情案、弹性监管或执法程序违法等情况,造成不良社会后果;由于“越位”带来的乱作为风险。承担了本该由他人(其他机关)承担的职能,行使了一些自己不能或不该行使的权力,等等。类似风险普遍存在于监管办案系统运行的各个环节。
三是法律法规滞后的风险。工商部门的监管执法系统离不开法律法规的支撑。应该说,拥有与越来越高的执法要求相适应的法律法规体系是系统正常运行的必然要求。但遗憾的是,工商的法制建设略显滞后。这种滞后和不适应主要表现在两个方面:一种是旧法的未及时更新。虽然近年来国家已先后对《公司法》、《商标法》等作出修改,但与基层履职密切相关的《广告法》颁布于1994年,《反不正当竞争法》和《消费者权益保护法》公布于1993年,至今未有修订。虽然带有明显计划经济色彩的《投机倒把行政处罚暂行条例》已于去年年初废止,但与其同样发布于1987年的《城乡个体工商户管理暂行办法》仍然适用。另一种是新法的未及时出台。虽然近年来国家不断加快立法步骤,《反垄断法》、《食品安全法》等新法相继实施,但国家在赋予工商部门监管网络市
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