行政立法后评估制度分析-analysis of post - assessment system of administrative legislation.docx

绪言党的第十七次代表大会明确提出：“要坚持科学立法、民主立法、完善中国特色社会主义法律体系”，这为我国的立法工作指明了前进的方向。近些年来，我国把立法工作的重点由过去的“数量型立法”逐步转变到“质量型立法”上来，提高立法质量不仅成为各级立法机关和大多数立法者的共识，而且已经成为对新世纪立法工作的重要原则要求。正确处理立法的质量与立法的数量间的关系，克服重立法数量、轻立法质量的倾向已成为在立法工作中全面落实胡锦涛总书记所提出的科学发展观的重要环节。如何达成以上的目标？这就要求我们对立法后的法律质量进行分析评价，重新审视，以此来确证法律自身的价值。行政立法体系作为我国立法体系的重要组成部分，其完善是贯彻依法治国方略、全面推进依法行政的必要保障。尽管近年来我国行政立法表现出民主精神增强、立法技术提高、行政程序立法加强、行政立法体系日趋完善的特征，但仍在许多方面存在问题，突出表现在与上位法规定不一致、部门痕迹过重、忽视适当性、权利与义务不对等以及修改和废止程序不完善等方面。要解决这些问题，制度建设是首要的手段。其中，立法后评估制度是是行政立法中必须建立一项的制度。目前我国对法律法规进行系统的“立法后评估”还是一个法律空白,《立法法》还没有做出相应的规定。尽管各级立法机关已逐渐认识到了立法后评估的重要性,有不少地方政府如甘肃、上海、河北、安徽、山东、北京、云南、重庆等地也都纷纷开展了试点工作，《广东省政府规章立法后评估规定》也已经2008年11月28日广东省人民政府第十一届20次常务会议通过，并公布实施，但从法律层面来看尚未形成规范化的行政立法后评估制度。因此，研究行政立法后评估这一课题有着很重要的现实意义。立法后评估针对的是行政法规所确立的制度与规范，通过行政法规的实施情况与效果，反思评价立法是否实现了预期目的和宗旨，立法所确立的制度和规范是否科学，是否符合实际，其目的是为了进一步提高立法质量，促进科学立法。其次，让民众参与到立法后的评估中来，也是更充分的发挥民主，用人民的权利来监督立法的实效。同时，立法后的评估也是一次宣传法制，教育民众的好方式。一、行政立法后评估制度基本内涵探讨行政立法后评估制度，首先要解决的问题是其内涵的确定，然而目前学界对其的基本内涵还存在着不少的争论。（一）行政立法后评估概念界定“评估”一词，乃是指考察、分析或者判断某类事物的价值、质量、意义、数量、程序或者情状等。1在我国现行立法实践中对立法后评估有着各种不同的称呼，有的直接称之为“立法评估”、“立法评价”、“法律评估”，有的称为“法律跟踪问效评估”、“立法跟踪评估”、“立法回头看”、“立法效果评估”等。同时法学界对立法后评估的概念也有着不同的认识。有学者主张，立法后评估就是“要求立法机关对法规实施情况进行调查研究，了解法规实施后取得的成就，并发现法规实施中存在的问题，分析法规中各项制度设计的合法性、操作性和针对性，从而得到科学客观的反馈信息，以便及时修改完善法律制度，更好地发挥法律法规的规范作用。”2有部分学者将这种活动称之为“立法评价”，他认为，“立法评价是指法律实施一定时间后对法律的功能作用、实施效果的评论估价和在此基础上对整个立法质量、价值的评论估价。”3有学者认为：立法后评估“就是在法律法规制定出来以后，由立法部门、执法部门及社会公众、专家学者等，采用社会调查、定量分析、成本与效益计算等多种方式，对法律法规在实施中的效果进行分析评价，针对法律法规自身的缺陷及时加以矫正和修缮。”4有的学者主张运用“立法效果评估”这一名称，认为“立法效果评估是指由立法机关统一组织、专门委员会负责开展的，广泛吸纳有关执法主体、执法责任单位或部门、人大代表和政协委员、专家学者、社会公众等机构和个人对现行某项法律法规在一定时间内实施中的实际效果进行分析评估，由专门委员会形成评估结论报立法机关，立法机关针对立法评估结论决定该法的废或改。”5有专家认为应当使用“法律评估”名称比较恰当，认为“法律评估是指对合法生效的法律进行的实效性、利益影响的分析和评价。”6有的学者从地方立法的角度称为“地方性法规实施效果反馈”，认为“地方性法规实施效果反馈是指地方性法规颁布实施一段时期后，相关的部门、团体和群众对该法规在实践中的运行情况，如该法规是否符合立法质量标准、实践中的作用和效果如何等问题，向立法机关进行反馈，由其分析研究后提出相应处理措1王同忆：《中华词典》，三环出版社1990年版，第777页。2李克杰：《立法后还要做些什么》，载《工人日报》，2005年8月12日。3周旺生、张建华主编：《立法技术手册》，中国法制出版社1999年版，第499页。4高勇：《法规质量评估，走向地方立法前台》，载《人民之声报》，2006年7月13日，第44期。5童海保：《试论构建我国立法效果评估制度》，载马鞍