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国家主体功能区规划实施几个关键问题 　　摘要：全国主体功能区规划已获得国务院通过并开始实施。作为一项国家空间战略布局规划，主体功能区规划的实施必将作为“十二五”时期及今后一段时期内经济社会工作的重点。为推动主体功能区规划的顺利实施，各级政府需要对主体功能区规划实施的关键问题形成共识。在主体功能区规划实施中，对主体功能区的认识、主体功能区规划实施的主体、主体功能区的划分、主体功能区的协调与调整、主体功能区的监测与评价、主体功能区政策措施落实、主体功能区的考核、主体功能区实施的组织保障、主体功能区规划实施的技术支撑、主体功能区实施的挑战与机遇等是需要重点关注的问题。 　　关键词：主体功能区规划 规划实施 政策措施 组织保障 　　中图分类号：D6文献标志码：A文章编号：1673-291X（2011）27-0240-04 　　党的十七大要求到2020年基本形成主体功能区布局，2007年国务院发了《国务院关于编制全国主体功能区规划的意见》（国发[2007]21号）就主体功能区规划编制提出具体要求。全国主体功能区规划于2010年6月获得国务院的原则通过，2010年12月才正式通过国务院批复（国发[2010]46号）[1]。从全国主体功能区规划编制过程中可以看到各方利益的博弈，这其中既有客观原因，更有深层次的体制机制问题。规划的实施将面临更多问题，充分认识这些问题有助于规划的有效实施。 　　一、对主体功能区规划的认识问题 　　主体功能区规划是落实科学发展观，转变经济发展方式的具体举措，它是针对中国经济社会发展中的突出问题和矛盾而提出的空间管制措施。从全国主体功能区规划的副标题“构建高效、协调、可持续的国土空间开发格局”可以看出，全国主体功能区规划是全国性生产力总体布局规划，是全国性的经济空间布局战略规划，是民族未来整体利益的总导演，是实现区域协调可持续发展的蓝图，是区域经济社会活动的行动路线图[2]。 　　主体功能区规划是以国家经济社会整体发展为基础、以国家和民族最高利益为宗旨的国土空间开发顶层设计，它不是限制区域经济发展的途径和方式，更不是各方利益博弈的场地；全国主体功能区规划??实现国家科学发展、可持续发展的路线图，各级政府要充分认识主体功能区规划的科学发展核心目标和特点，在这个大是大非问题上讨价还价是不能容忍的。 　　二、主体功能区规划实施的主体问题 　　主体功能区规划编制是各方磨合、形成共识的过程，规划的编制仅仅是第一步，规划的实施更为重要，规划实施主体对规划效果有很大的影响。从目标上，全国主体功能区规划与宏观经济调控可谓异曲同工，但主体功能区在强调宏观特征的同时，将主体功能更进一步落实到了空间区域上。 　　中国社会主义初级阶段的现状和主体功能区的特点决定了规划实施主体具有层次性，即国家层面和地方（省级）层面。鉴于中国目前政府在经济社会发展中的主导作用，主体功能区规划的实施主体包括中央政府和省级行政区地方政府。中央政府主要是通过主体功能区各项政策措施的实施，从国家层面上控制主体功能区的发展；（省级）地方政府主要是通过国家主体功能区政策措施的区域化执行，实现国家主体功能区框架下的省级主体功能区的主体功能。 　　主体功能区的实施需要全民参与，根据参与群体在主体功能区实施的分工不同，可以分为：（1）主体功能区的决策者，负责主体功能区的设计、政策制定、功能区调整等；（2）主体功能区管理者，具体负责主体功能区实施的组织和管理工作，确保主体功能区的各项政策措施能够落实到实处；（3）参与者，是主体功能区的实践者，其通过主体功能区各项政策措施的执行和参与，用微观行为形成的经济社会行为推动主体功能区主体功能的实现。 　　三、主体功能区的划分问题 　　主体功能区的划分是理论与实践结合的产物，是国家与民族利益同地方经济发展融合的产物 [3]。主体功能区划分是主体功能区规划中最为艰难的工作，各类主体功能区域的面积、空间分布，各种主体功能区的数量和空间结构是工作的重点，也是争论的焦点[4]。影响主体功能区划分结果的主要技术因素有：（1）确定主体功能区的指标参数，即符合什么样条件的区域应划为某种主体功能区；（2）划分的方法，即将符合什么条件的区域划为某种主体功能区；（3）主体功能区调整原则和依据，确定部分地区主体功能区归属的依据；（4）规划方案的选择，从若干区划方案中选择合适的方案。 　　目前，主体功能区的划分在两个层面上开展，其一是国家层面，全国主体功能区划分“两横三纵”的城市化整体格局、“七区二十三带”的农业战略格局、“两屏三带”的生态安全战略格局、海洋主体功能区战略格局。其在空间上，不覆盖全部国土空间，这种设计为省级主体功能区的划分留出了很大的余地。其二是省级主体功能区划分，该项工作由省级政府完成，必须以国家层面的主体功能区