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在理想与现实之间《预算法》修改中庸之道 　　摘要：强调取消预算外收支，是因为我国经过多年财政治理后，已经具备了这种现实可能性；在预算信息公开方面，暂时不宜要求公开预算草案，能够将审批通过的预算全部公开，就已经是不小的?步；在预算审批方面，随着复式预算及部门预算的推?，应将预算分解成不同的议案，供权力机关逐项审批，并明确预算被否决的法律后果及补救机制；在预算变动方面，必须严格控制标准，无论是追加还是追减预算，都要遵循规定的审批程序。不过，对于预算科目之间的资金调剂，还是要赋予政府相应的决定权。只有充分考虑中国的实际情况，修改后的《预算法》才可能真正发挥作用。 　　关键词：预算；预算法；财政民主；财政法治 　　中图分类号：DF431　文献标识码：A　文章编号：1008－2972(2011)04－0107－09 　　 　　预算既富有政治性，又充满技术性。如何有效设计预算法律规则，使预算建立在法治国家的基础上，充分发挥约束和激励政府的作用，是立法者必须审慎衡量的议题。《预算法》从1995年1月1日实施至今，国家的形势发生了重大变化，不仅经济飞速发展，社会民生日益改善，而且政治体制改革稳步推?，民主和法治意识有了明显提升。不仅如此，在财政实践中，诸多预算改革举措被证明行之有效，急需通过法律形式予以确认。因此，《预算法》的修改无疑是必要而且可行的。 　　2008年，在十一届全国人大常委会的立法规划中，《预算法》的修改又被列入任期内提请审议的法律草案。目前，《预算法》修正案几经修改，各项争议和难点都在积极斡旋中，相信本届全国人大常委会能不负众望，优质高效完成《预算法》修改的任务，为规范财政行为提供坚实的法制基础。不过，《预算法》的修改难以脱离现实国情。总体来说，中国目前仍然是一个行政主导的国家，要想将预算从“政府管理的工具”转变成“管理政府的工具”，实现立法机关和行政机关的相互制衡，无疑还有很长一段路要走。从技术上看，目前人大监督政府的能力及政府的自我管理能力都有待提高。总体来说，政府管理的法治化和科学化，需要综合各个方面的努力，包括人民代表???会制度本身的完善，而不仅仅是预算规则的更新。所以，在理想与现实之间，《预算法》的修改只能采中庸之道，兼顾需要与可能，不宜过于激?。 　　 　　一、取消预算外收入和支出，将全部财政纳入预算管理 　　 　　允许预算外收支的存在，是《预算法》久遭诟病的原因之一。该法第二十九条第二款规定，按照规定必须列入预算的收入，不得隐瞒、少列，也不得将上年的非正常收入作为编制预算收入的依据。意外之意，并不是所有的收入都必须列入预算，只有“按照规定必须列入预算的收入”才受《预算法》的调整和规范。这使得大量的收支合法游离于预算之外，无需接受立法机关的监管，政府内部的财务管理也难以规范。预算外资金即以这种方式，将《预算法》撕开一个大大的豁口。本应在财政法中举足轻重的《预算法》，其地位和作用也因此大打折扣。 　　此次修改《预算法》，首当其冲要解决的问题就是，取消预算外收入和支出，将所有的财政收支纳入预算管理。如果《预算法》仍然允许预算外收支存在，继续容忍政府财政行为不受监督，将是此次《预算法》修改的一大败笔。提出这个要求，不仅仅是基于法治理想，也已经充分照顾目前的现实。从实现预算民主统制的角度看，坚持预算的完整性理所当然。一部分财政资金游离于预算之外，不接受代议制机构的制约和监督，意味着人民失去了对政府的控制，这与现代预算制度的原理背道而驰，也与我国宪法的人民主权原则相冲突。从现实可能性来看，我国政府通过近二十年的努力，预算外资金的规模不断缩小，其规范性程度也不断提高。在这种背景下，取消预算外收入，实现预算的完整性，回归预算的应然之理，可谓水到渠成。 　　从立法渊源上看，承认预算外收支并非《预算法》首创，1991年《国家预算管理条例》早已对此明文规定。《预算法》1994年立法时，因暂时无力解决预算外资金，才沿袭原有的做法，将《预算法》的适用范围予以限缩，允许一部分资金在预算外循环。不过，该法第七十六条特别要求，各级政府、各部门、各单位应当加强对预算外资金的管理。预算外资金管理办法由国务院另行规定。各级人大要加强对预算外资金使用的监督。事实上，在立法和行政机关的共同努力下，经过长期的不懈探索和总结，预算外资金的规模确实在逐步缩小，其规范化程度也在逐步提高。奠定了这个基础，取消预算外收人才具有现实可能性。 　　早在1993年，中共中央办公厅、国务院办公厅就转发了财政部《关于对行政性收费、罚没收入实行预算管理的规定》，要求将83项行政性收费项目纳入财政预算。1996年，国务院又要求，将养路费等13项数额较大的政府性基金(收费)纳入财政预算管理。地方财政部门按国家规定收取的各项税费附加，从1996年起统一