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地方政府在土地征用中行为分析 　　摘要：随着城市化进程的加速发展，中国的土地征用问题日益突出。目前已成为各级政府和人民共同关注的焦点问题。分析了地方政府在土地征用中的行为。并且提出了政府土地征用行为规范的政策性建议。只有政府的行为规范了，土地市场才能建立良好的秩序。 　　关键词：地方政府行为；垄断；农村征地；博弈；行为规范 　　中图分类号：F293.2文献标志码：A文章编号：1673-291X（2011）03-0159-02 　　 　　从20世纪90年代以来中国进入城市化快速推进阶段，城市化水平快速上升。一国在工业化和城市化的快速发展阶段，需要大量占用土地，对土地的需求迅速上升。而在征地过程中，征用土地的收益大部分被地方政府有关部门所攫取。因此构建新的土地制度，保证农民在新一轮的城市化进程中分享收益，已成为现阶段经济社会发展中亟须解决的问题。希望本文可以引起公众对农村征地的关注，同时为相关法律的修订敲响警钟。 　　一、地方政府在农村征地中的行为 　　土地征用是一种政府行政行为，而不是市场行为，从而必然导致征用土地的成本价不是市场价而是协议价或强制定价，政府便以低价取得集体土地。而作为经济人的地方政府，在征地过程中究竟有哪些行为表现呢？ 　　（一）代表国家垄断土地资源，即对土地一级市场的垄断 　　中国城市的建设用地供应分为存量和增量两部分。增量部分主要是指通过农地转为建设用地或非农业用地的供应，即所谓的“一级市场”；存量部分即指通过现有土地所有者之间的交易供应，即所谓“二级市场”。在一级市场上，政府对农地的征用是农地转为非农用地的唯一渠道。在征地过程中，地方政府一直处于主导地位，从土地征用到对失地农民的补偿都是如此。政府实行垄断购买和供应，很可能导致土地的过度征用和粗放利用。 　　1.垄断购买下土地的过度征用。政府在征地过程中虽然以垄断买方出现，但并未按照市场化原则行事，而是完全按照自己的意愿进行决策，也即对土地的需求更多地取决于政府（官员）的效用行为或因素，如发展本地经济、扩大财政收入、提高城市等级、彰显政绩工程等，结果导???对土地的过度征用。 　　如图1所示，D 代表对城市建设用地的需要 ；S 代表土地虚拟的供给；M C 是一个不变的边际成本，代表政府对土地的购买价格。 　　图1政府对土地的垄断购买 　　如果是市场机制进行配置，政府作为买方垄断，农地市场为完全竞争的市场，则应该购买Q1的土地；如果政府不考虑农地供给方的因素，给定不变的支付价格，但按照市场化的原则利用土地，则应购买Q2数量的土地；由于D―需求由政府垄断购买；S―供给在交易中不发生任何作用（农民无土地出卖权，不能决定土地是否转让及转让价格），政府完全按照自己的需求意愿购买，则其购买的数量为Q3。图中Q1Q3部分为过度征用的土地。其中，Q1Q2部分是由于固定的低价购买成本所致，Q2Q3部分是由于政府的效用因素所为。 　　2.垄断供给下土地的粗放利用。政府对土地的垄断供给包括两个部分：低价（协议价格）供给和高价（竞卖价格）供给。低价供给主要是由于土地是用来实现政府政绩的工具。图2解释了政府以协议价格供给土地时土地粗放使用的机制： 　　图2政府以协议低价供给土地 　　上页图2中D代表工商企业或政府对城市建设用地的需要；S 代表市场对土地虚拟的长期供给；M C代表政府对土地的协议转让价格。 　　如果由市场机制来调节，则建设使用土地的数量为Q1；如果由政府协议转让价格，则土地使用数量为Q2。图中Q1Q2 部分表现为土地的过度使用。显然，在政府无偿划拨、协议供给或以降低土地价格的方式招揽投资时，必然会导致土地的粗放使用。 　　（二）对土地低征高卖，谋取高额利润 　　自从中国的财政体制从“划分收支，分级包干”到“分税制”，地方政府在转型期的角色是一种双重角色，即“政府+谋利集团”的角色。政府既是征地政策的制定者，又是征地行为的参与者。地方政府官员作为理性的经济人，极大的利益驱动地方政府从农村集体组织低价征得土地，然后以高价拍卖或协议出让的方式，赚取高额的土地差价，实现自身经济效益的最大化。据统计，被征土地收益分配格局大致是：地方政府占20%～30%，企业占40%～50%，农民只占5%～10%[2] ，可以看出从成本价到出让价之间产生的土地资本巨额增殖收益，大部分被中间商或地方政府取得。 　　（三）公共利益范围无限扩张 　　《中华人民共和国土地管理法》第2条第4款规定，“国家为了公共利益的需要，可以依法对集体所有土地实行征用。”[10]所以严格意义上的土地征用，是出于公共利益的需要。但实际上，中国有关法律并没有对“公共利益”作出限定。公共利益不确定，就难以确定土地征用的合理性。不管是公益建设，还是商业开发，都以建设用地、政府重点工程