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地方政府竞争行为规范创新 　　◆ 中图分类号:F062 文献标识码:A 　　内容摘要:改革开放以来,随着中央政府放权政策的实施,地方政府之间的竞争日益凸显。竞争并不必然是有益的,地方政府竞争的增长方式同样带来了许多问题。本文通过对地方政府竞争的表现及制度分析,提出了用制度创新来规范地方政府竞争的措施。 　　关键词:地方政府竞争 制度分析 制度创新 　　 　　地方政府竞争的内涵界定 　　 　　20世纪80年代以来,我国在经济体制转型过程中大力推进财政体制的分权化改革,初步形成了中央和地方财政之间财力分配的新格局。伴随分权的发展,政府资源的增长,地方政府发展经济的积极性得以充分调动,从而确立了地方政府之间相互竞争的格局。 　　关于“地方政府竞争”的内涵,不同学者的观点并不相同。刘汉屏、刘锡田认为地方政府竞争是指“一个国家内部不同行政区域的地方政府之间为提供公共物品,吸引资本、技术等生产要素,而在投资环境、法律制度、政府效率等方面开展的跨区域政府间的竞争”。笔者认为,刘汉屏等关于地方政府竞争的定义比较符合我国现阶段地方政府之间的关系,因此文章借鉴这种说法界定地方政府竞争。 　　 　　地方政府竞争的表现 　　 　　(一)地方公共物品竞争 　　众所周知,由于公共物品的存在导致市场失灵,因此基础产业,如交通、通讯、电力等基础设施和公共事业即教育和医疗,这些投资大、周期长或不具盈利性质的公共产品,都需要政府直接投资或出面计划。由于不同地方政府供给的公共品是不完全相同的,因而有能力供给数量更多和质量更高的公共物品的地方政府就会对各种生产要素拥有更强劲的吸引力,从而可能在下一轮竞争中居于优势地位。 　　从当前来看,基础设施建设竞争占据了其中重要的地位。从客观发展状况看,为了依靠投资拉动经济增长,各级地方政府纷纷兴建汽车城、大学城、电子城、工业园区等大规模投资项目,市政设施、路桥建设、园区开发等基础设施投资呈扩张态势。 　　根据《中华人民共和国2007年国民经济和社会发展统计公报》,2007年全年全社会固定资产投资137239亿元,比上年增长24.8%。2006年、2005年、2004年和2003年全社会固定资产投资分别比上年增长了23.9%、26%、26.6%和27.7%,均保持较高的增长速度。这些投资主要就是地方政府推动的。 　　(二)税收竞争 　　税收竞争原指国与国之间在税收政策方面的竞争。在一个国家内部统一的税法制度下,本来不应该存在税收竞争问题。但是由于各地方政府之间存在着利益冲突,各地方政府为了吸引要素的流入,以税收为手段展开竞争,主要表现为税收优惠。地方政府通过减免税、财政返还等各种优惠措施吸引外地资源流入本地,从而扩大税基,弥补因减税而造成的收益损失,使地方政府由此获利,这正是促使地方政府之间以税收为杠杆展开竞争的真正动力。目前,我国地方政府税收竞争的主要措施在于违反国家法令私自和越权减免税。 　　为了吸引外资和外地资金,20世纪90年代初各种开发区发展迅速,其吸引资金的重要手段之一就是给予减免税优惠和补贴待遇。许多减免税实际上是在违反税法规定的情况下作出的。改革开放初期,经济特区纷纷采用“两免三减半”等税收优惠措施吸引外资,同时对内地资本也减按15%的税率征收企业所得税。除了国务院批准的各类开发区和高新技术开发区内的企业可以享受15%的企业所得税外,其它地区的开发区实际上也自行规定了税收优惠政策,或者通过返还税收的办法,使企业同样执行15%的所得税(譬如由地方财政通过财政支出的方式返还18%的税收,这样33%的税率实际上就等于变成了15%)。20世纪 90 年代中期,我国逐渐形成了形式多样的区域性税收优惠体系,使各地政府间的税收竞争达到白热化的境地。 　　(三)招商引资竞争 　　地方政府招商引资竞争是指地方政府通过改善公共物品供给、对外宣传、推介项目、制定优惠政策等方式,着力改善和提升本地投资环境,吸引辖区外的资金、技术等资源,促进辖区经济发展的行为。就理论而言,市场经济体制下的政府,应该退出直接招商引资领域,进而承担公共物品供给、政策制定等职能。但由于我国社会主义市场经济体制处于初步建立阶段,还不完善,地方政府还须参与一些直接招商引资活动。 　　在整个转轨时期,地方政府为了吸引外部资源,最容易见效的手段便是实行优惠政策,竞相降低招商引资的条件。沿海开放城市的发展,最先也是依靠优惠政策取得了先机。随着改革开放的发展,中央政府进一步下放了政策权限,因而在一定程度上促进了优惠政策竞争。通过供给更多的、条件更优越的优惠政策可以在短期内取得比较明显的收益,尤其对基础条件、区域位置等比较差的地方来说,优惠政策是最主要的竞争手段。因此,实行优惠政策是地方政府的理性选择,其主要手段有:低价或免费供给