完善政府投资管理体制总体构想.docVIP

完善政府投资管理体制总体构想 　　 　　一、政府投资管理的价值取向和体制目标 　　 　　维护和增进公共利益是政府公共行政存在必要性和合法性的核心理由。政府投资之所以必要，是因为与公共利益密切相关的公共产品的非竞争性、非排他性和较强的外部性，使公众对公共产品的需求不可能象对竞争性产品需求那样，可以通过市场自由选择，而只能主要通过政府有组织的供给方式才能得到满足，需要政府投资的存在。以税费收入为资金来源的政府投资也因此应该用于维护和增进公众的共同利益即公共利益。这就决定了政府投资管理应以追求公共利益为价值取向，实现投资管理过程的民主化与科学化，达到公平与提高效率。 　　政府投资管理体制的目标是建立与社会主义市场经济体制相适应的，能公平、高效地为全社会提供公共产品，并引导、调控全社会投资，促进经济社会全面、协调、可持续发展的管理体制。其标志是政府投资管理机构的统一和协调，管理程序的法定和规范，以及管理规则的科学和公正。 　　 　　二、完善政府投资管理体制的总体构想 　　 　　按照建立法治政府和服务型政府的要求，完善政府投资管理体制的总体构想是建立能体现公众民主权力、有利于提高资金使用效益且与社会主义市场经济体制完善程度相适应的政府投资管理体制。 　　（一）与市场经济体制完善程度相适应的投资领域 　　我国政府投资领域，依据市场经济对政府投资领域的一般性界定，市场发育程度对我国政府投资领域的具体要求，和社会制度属性对我国政府投资领域的特殊要求等三个方面来确定。成熟市场经济中包括政府投资在内的公共财政起作用的领域可以界定为国防、法律和秩序、公共工程与公共设施、货币稳定、管理措施及再分配等。包括政府投资在内的公共财政的职能在于弥补市场缺陷，而市场缺陷会随着市场经济体制的逐步完善呈现出动态变化特征。随着我国市场经济体制的不断完善和市场发育水平的提高，市场结构和市场功能方面的缺陷会逐渐减少，从而需要政府投资弥补市场缺陷的领域从趋势上看会随之收缩（但这并不意味着政府投资规模的减少）。社会主义社会成员占有社会财富上最终应达到“共同富裕”。市场机制在实现“共同富裕”目标上是无能为力的，实现这一目标只能依靠政府。除了其他手段调整收入分配外，政府可以通过调整对不同行业、不同地区和不同群体的政府投资，促进共同富裕目标的实现。 　　政府投资领域。政府投资应集中在以下三类领域：第一类，成熟市场经济体制下需要政府投资的领域，即非竞争性和非排它性、外部性明显的公共产品领域。不管我国市场经济体制完善程度如何，这一类领域应该由政府投资。第二类，政府和市场投资分工受市场发育水平影响较大的领域，即随着市场经济体制的逐步完善，政府投资比重可以逐步降低，非政府投资比重可逐步提高的准公共产品领域。第三类，从社会制度属性出发，与西方市场经济体制国家相比，我国政府投资应该更多关注和倾斜的领域。 　　中央政府投资领域。主要依据市场经济中中央政府与地方政府在稳定、分配和资源配置职能上的分工，产品的受益范围，全国与地方在经济、社会和政治发展上必要的统一行动等三条原则，将中央政府投资领域界定为上述三类领域中，更多地体现稳定和分配职能且受益范围为全国性和区域性（跨省级行政区）的公共产品和准公共产品，和部分需要全国统一行动的公共产品和准公共产品。具体包括：①全部依靠中央政府投资的公共产品，如国防、司法、中央政府行政管理、邮政、重大基础科研、空间开发等。②需要中央政府参与投资的区域性（跨省级行政区）或地区性（不跨省级行政区）受益的公共产品，如防灾减灾（包括大江大河治理）与救灾、基础教育、消防等；以及准公共产品如高速公路、城市道路、地铁、海洋开发、尖端科技，以供水、供电、管道煤气等为代表的自然垄断产品；需要大规模建设的基础设施和大型基础设施等。③需要中央政府参与投资的属于全国统一行动的公共产品，如公共卫生、社会福利、部分环保工程等。④制度属性要求中央政府参与投资的公共产品和准公共产品，如农村地区和不发达地区的基础设施等。 　　（二）建立公共权力向公众回归的投资决策体制 　　１、分层决策。五年和年度投资计划中有关投资规模、投资结构、投资重点领域及特别重大项目（如“三峡”工程、南水北调项目等）以及难以协调的项目，由国务院在计划期（年）初报全国人民代表大会或其常委会审批；其余项目分别由国务院及其所属投资主管部门依审批权限决策。 　　为了平衡决策民主与决策效率，可考虑加大事后审查力度。全国人民代表大会或其常委会在审批五年或年度投资计划时，先对国务院执行前一个五年或年度投资计划情况的评估报告进行审查。评估报告应由独立评估机构对投资计划执行的详细情况进行科学评估。 　　２、决策、执行和监督分离。将行业主管部门目前的投资决策权集中到投资主管部门。行业主管部门与建设主管部门负责