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对我国政府主导型扶贫模式效率思考 　　内容提要：中国扶贫事业开展20多年以来，反贫困特点和扶贫需求发生很大变化，政府扶贫战略重点也由贫困区域转向贫困户。但在扶贫到户的实践中，长期实行的政府主导型扶贫模式受到政府失灵的困扰，扶贫资源难以有效地到达贫困户。本文运用“x低效率” 理论和组织分析的方法对传统的政府主导型扶贫模式的资源配置效率及组织效率进行分析思考，从组织角度解释政府失灵的原因。最后得出，政府主导型扶贫模式需面临制度转型，并提出政府与NGO合作的扶贫新模式思路。 　　关键词：政府主导；扶贫；效率；NGO 　　中图分类号：F124.7文献标识码：A文章编号：1003-4161(2009)01-0152-04 　　 　　引言 　　 　　从制度层面讲，中国扶贫开发工作的主要模式可以概括为“政府主导，社会参与”。以扶贫资金来源为例，1978～1986年间，扶贫资金几乎全来自中央政府财政投入；1986～2000年间，中央和地方政府投入扶贫资金1.743亿元，占各类扶贫资源总数的75%；2000～2007年间，中央和地方政府投入的财政和信贷扶贫资金合计1.364.74亿元，占各类扶贫资源总数的72％①，政府始终扮演着最主要角色。在这一扶贫模式中，政府的主导地位不仅体现在资金来源、还体现在政策的制定与执行，资金、项目等扶贫资源的决策权、使用权以及控制权上。 　　政府主导型的扶贫模式不仅符合经济学中“守夜人”的公权救济理念，而且与当时我国反贫困的特点相适应。与其他国家相比, 中国反贫困的最大特色在于它的直接对象不是贫困人口, 而是贫困地区（贫困县）。这是由中国贫困人口的分布特点决定的。中国的贫困人口绝大多数是居住在农村，从1979 年开始推行的家庭联产承包责任制的重要内容之一, 就是以行政村为单位按人口平均分配土地使用权, 这种土地使用权的分配方式, 在农业自然条件较好的地区, 靠改革开放带来的活力, 基本上消灭了绝对贫困现象; 而在生态环境恶劣、农业自然条件差的地区, 却存在着大面积的贫困, 造成中国贫困人口高度集中于少数地区的格局, 区域性贫困问题极为突出。在以贫困区域（贫困县）为反贫困对象的情况下，采用政府主导型的扶贫模式可以利用政府强大的动用各项资源的能力与政策优势，直接利用现有的组织资源，大大节约行政管理费用, 也减少了制度创新方面的工作量。另一方面，就当时的政治经济环境而言，中国推行改革开放才刚起步，市场经济的发育程度和国际社会的参与度都较低，还无法培育多元化的扶贫主体，政府主导型的扶贫模式是历史必然的选择。 　　中国政府启动扶贫战略20多年后，反贫困特点发生很大改变：贫困人口大幅减少，（参照1978年贫困人口数据，中国的贫困人口已由1978年的2.5亿下降到2006年的2.900万），贫困人口分布由集中转向分散，贫困原因与反贫困需求趋向多样性。应对这种变化，政府扶贫战略也作出重大调整。1994年颁布的《国家八七扶贫攻坚计划（1994～2000年）》提出：“扶贫项目必须覆盖贫困户，把效益落实到贫困户。”2001年颁布的《中国农村扶贫开发纲要(2001～2010年)》进一步提出“要把贫困地区尚未解决温饱问题的贫困人口作为扶贫开发的首要对象”。扶贫到户思想的提出，标志着中国政府扶贫战略重点由贫困区域转向贫困户，更注重扶贫的专业化和精细化，对扶贫效率提出更高的要求。但在扶贫到户的实践中，传统的政府主导型扶贫模式遭遇效率不高，即政府失灵的困扰。本文运用“x低效率” 理论以及组织分析的方法对我国政府主导型扶贫模式进行反思，探索适合中国国情的扶贫新模式。 　　 　　1.对政府主导型扶贫模式资源配置效率的思考 　　 　　“X低效率”是美国哈佛大学教授哈维#8226;莱宾斯坦（H#8226; Leibenstein）1966年提出的。X代表造成资源配置低效率的一切因素。按照该理论，效率可以分为资源配置效率和组织效率。资源配置效率实质是组织效率的外在表现。这里首先对传统的政府主导型扶贫模式在资源配置方面的效率进行分析。对扶贫而言， 资源配置效率是指扶贫资源(主要指中央扶贫资金)的配置是否达到帕累托最优状态， 如果达到了帕累托最优状态就认为资源配置效率是最优的，没有达到就认为其资源配置效率是低效率的。 　　政府主导型扶贫模式虽然具有能动员大量资源的优势，但在这种模式中，扶贫项目、资金分配的决策权、使用权和控制权掌握在政府手中，带有计划经济的色彩，在实践中常常会出现资源的误配置和扶贫的低效率，无法达到资源配置的最优状态。中央扶贫资金主要通过贴息贷款、以工代赈资金和财政扶贫资金三种方式提供，本文就从这三方面分析其资源使用效率。 　　1.1贴息贷款扶贫资金的使用效率 　　我国的贴息贷款项目始于1984年，主要用于支持