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对民生视角下无照经营治理再认识 　　近年来，随着市场化改革向纵深推进，城市化、工业化不断提速，以及新技术在各个领域的广泛传播和运用，就业市场上供求之间的结构性矛盾日渐突出，以非正规就业为显著特征的无照经营批量衍生。尽管无照经营挤占城市公共空间，游离于法律法规之外，提高行政管理成本，有的还存在食品、消防等重大安全隐患，但无照经营是快速城市化、工业化与不充分的就业保障之间矛盾的必然产物，与一定的社会发展阶段密切相关，并且在相当长一段时间内仍然会大量存在。从就业是民生之本的角度看，无照经营对现阶段特别是金融危机形势下缓减就业压力、解脱生存贫困、构建和谐社会，具有一定的积极意义。治理无照经营特别是弱势群体无照经营，必须从单一法律层面上的严格查处取缔，转到社会、经济、法律综合层面上的允许其在特定时间和空间存在并加以引导规范。 　　 　　一、民生需求：无照经营繁生的原动力 　　 　　党的十六大以来，“民生”二字越来越成为中国经济社会生活的主题词。民生是经济社会一切活动的原动力。民生即人民的生计与生活，解决民生问题首先要关注困难群体，关注困难群体首先要关注生计生活需求。无照经营作为困难群体谋取生计生活的无奈选择，已不仅仅是一种法律现象，更是当前经济社会转型期利益调整和矛盾的集中体现。无照经营的产生，有着更加深刻的社会背景和现实土壤。 　　1　无照经营就业的低门槛、灵活性、多样化，适应低技能群体的谋生需求，中国是一个人口大国，就业岗位是社会经济活动中最稀缺的资源。现阶段在农村剩余劳动力向非农产业转移和国有企业体制性冗员大量排出的双重压力下，“人往哪里去”已成为关乎生计生活、保持社会和谐的现实难题，基本的生计来源是民生首要解决的问题。据统计，2008年，全国大约有1.5亿农村富余劳动力进入大中城市务工，占全国13亿人口的11.5％。在目前情况下，由于产业结构升级、技术进步以及普遍性的供大于求现象出现，依靠经济增长过程中的就业岗位增加来缓解城乡就业压力已经不太现实。这些进城务工人员，以及城市中原有的失业待业人员，普遍缺少专业技能和工作经验。为谋求生计，只有进入生产经营成本少、规模小、见效快的传统手工业、加工修理业、小商品经营等。从连云港市无照经营户的调查看，无证无照经营户约占全市个体工商户的15.7％：无照经营从业人员中，城镇下岗职工占22.3％。进城农民和外地流动人口占54.6％，城市贫困人群以及无固定收入的困难群体占23.1％。作为自然人，他们生活在社会的底层，为改革做出了牺牲却没有平等地享受到应得的成果，整日为生计而奔走忙碌艰难度日；作为经济人，靠一技之长、靠吃苦劳作而薄利经营，承受着较高的失业风险。从现实情况看，以谋生为目的的无照经营，既为低技能群体提供了基本的生计生活来源，也避免了大量结构性失业群的出现。 　　2　无照经营提供的低廉商品和服务，适应弱势群体的低端消费需求。从我国各阶层财富收入和消费状况分析，呈典型的两头大中间小的杠铃结构，有数据显示基本上由6％的上层、16％的中层、76％的下层和2％的赤贫阶层构成。其中，6％的上层占有社会可交易财富总量超过40％，16％的中层占有社会可交易财富总量接近30％，76％的下层占有社会可交易财富总量在30％以下，2％的赤贫阶层几乎无可交易财富。财富过多地集中在少数人手里，中产阶级人口未能占据城乡人口的主体，底层的居民人数庞大。庞大的弱势人群难以支撑基本刚性的城市普通消费，必然寻找属于他们的低端消费需求，从而催生了满足这种低端消费需求的供给，包括大量以价格低廉取胜的无照商铺、店面、摊贩，其中不乏假冒伪劣的廉价商品，如假冒名牌服装、山寨版的手机等等。可以说，低端消费群体的存在，使得无照经营成为城乡供应生态链的有机组成部分。 　　3　无照经营的“孵化器”功能，适应创业群体的渐进式成长需求。从国际经验看，无照经营是孕育市场力量和新兴产业的必要土壤，新的市场主体经常需要依靠前期无照经营来降低起始阶段的创业成本，规避可能的市场风险。发达国家前期出现的快递业和近期与电子商务相配合的物流配送业，都是从无照经营生态中成长起来的。从国内看，构成创业主体的城市下岗职工、农村转移劳动力和大中专毕业生，长期处在原来的生存环境中，对市场经济运作方式不了解、不熟悉，刚进入市场就创办小企业，会面临许多困难和障碍，需要一个经验积累和过渡的过程，需要创业心理调适和风险规避。无照经营给前期创业者以一定的缓冲地带，可以成为人们“自我创业”的一个前期准备阶段，成为新产业形成与发展中人力等要素聚集和相互优化选择的一个必要过程。 　　 　　二、人文缺失：无照经营治理的行为偏差 　　 　　无照经营治理作为一项公共行政、必然地要求体现m现代行政的以人为本理念，综合运用好行政指导、行政劝诫、行政援助等柔性管理手段。但是