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政府在土地市场规范中职能定位 　　摘要：近几年来，全国许多城市都相继建立了若干个现代化的土地有形市场，为土地交易提供了优质的服务渠道和有效载体。然而不可否认，由于存在外部性、不完全竞争和不完全信息等问题，造成土地市场失灵，尤其在转轨时期更为突出。这就需要政府进行干预。而如何对政府在土地市场规范中的职能进行定位显得尤为重要。本文正是基于这一背景进行来研究和探讨。 　　关键词：政府职能；土地市场；市场失灵 　　 　　一、土地市场不规范的表现 　　 　　1.土地出让的双轨制 　　现实中，受巨大经济利益的驱使，一些掌握土地支配权的单位和个人以权谋私。这种谋私的途径是极不规范的“行政批租”，是计划权力直接进入或受计划权利制约而出现的一种不合理的管理形式。而这种形式反过来进一步强化了权力和利益的结合，使处于初级发育阶段的土地市场产生混??。另一方面造成了受让主体的行为不规范，开发企业通过各种渠道以协议方式低价获得土地使用权，进行土地投机。协议出让土地的价格不仅背离了土地价值，导致国家土地资产大量流失，也扰乱了土地市场秩序，阻碍了土地市场的发展。 　　 　　2.土地市场供需失调 　　一段时期以来，城市土地市场上的供求关系体现的是供给服从需求，实际上是一种保障需求的机制。这种机制运行的一般情形是：计划部门负责立项，城市规划部门负责选址，土地管理部门负责供地，这种需求决定供给的机制，是导致土地供应总量控制难以实施的根本原因之一。在这种情形下，土地利用总体规划和用地计划指标形同虚设，大量土地被闲置。这就很难控制耕地的减少速度，土地市场很难实现供求的基本平衡。 　　 　　3.公共服务使部分土地成为公共物品或准公共物品 　　城市政府的许多公共服务属于公共物品或准公共物品，如城市道路、桥梁、绿地、政府机关及其它众多公益事业等。它们的用地性质均为无偿、无期限的使用，土地的使用者成为“免费乘车者”，他们不会考虑土地利用的效率、收益等种种问题，甚至反而会运用某种特权去免费享用区位优越、设施齐全的“黄金地段”。由于公共服务没有直接收益来源，而城市政府需要可靠的资金保证来建设与维护这些公共物品，土地储备制度从一开始就囿于“筹资”而忽略了其合理配置与保护土地的本意，这些资金的使用也因公共物品的收益与成本不对等而变得效率低下。 　　 　　4.各级土地市场存在风险与不确定因素 　　在土地市场上的进出需要消耗大量的资金、时间和人力，市场因不可预知因素而变化较大，不确定性强，供需双方均难以适应市场变化。具体而言，在土地市场配置过程中，存在着土地所有权、经营管理权、使用权的收益保障，耕地和环境保护成本，企业改革的推进，投融资风险等诸多不确定性因素，使得土地市场的供需双方对各自决策的直接和间接影响不能完全了解与预测，在决策与执行过程中不可避免地与完全竞争市场的最优配置出现偏差。 　　 　　二、土地市场失灵的原因剖析 　　 　　传统经济学理论认为，理想化的完全竞争产生了帕累托效率，这是一种自发形成的行为，不需要任何公共政策的介入，但是现实与理论之间产生了悖离，造成了市场失灵。在这种情况下，政府的干预成为必需的行为。市场失灵为公共部门介入私人事务奠定了理论基础，然而政府干预在维护土地市场正常运行的时候，也直接或间接的带来了一些弊端。下面从政府的角度对土地市场失灵的原因进行探析。 　　 　　1.政府对土地的利用偏离初衷 　　在土地市场化改革进程中，中央政府目标主要是土地所有权收益保障、土地收益的公平分配、耕地和环境保护等，地方政府则更关心土地筹资、企业改革的推进、社会就业、官员政绩等问题。现实中国有土地的所有权代表不明确，土地所有权职能基本上为地方政府代行，形成一种产权界定较为模糊的中地分权的管理模式。中央与地方目标的偏离致使政府对土地市场的干预出现方向性偏差，当地方政府目标与土地资源的最优配置相矛盾时，后者的利益往往被牺牲了，双方的动态博弈过程中地方政府显得更具有实力和信息优势，因此在某种程度上阻碍了土地市场化进程，甚至默许了隐形市场的存在。 　　 　　2.政府的低效和过多干预阻碍了土地市场的正常运行 　　由于政府各部门提供的是垄断性的特殊劳务，官员制度往往追求规模最大和浪费最大，而不是成本最小和服务最大化。而政府的管制，如价格管制也可能导致价格扭曲，因此政府干预的行为效率低下。国家以土地所有者和管理者的双重身份对市场进行计划与控制，通过税收、规划、地价监控和下达有关指标等各项政策达到调控市场的目的，束缚了土地市场自身的发育，影响资源的配置效率和内部经营效率。此外，以地方政府为中心的国土、建设、规划、物价、房管、财政、税收等各级各业政府部门对土地利用都拥有或多或少的行政权力，这些权力彼此交叉、重复甚至相悖，提高了国有企业土地市