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新一轮土地利用总体规划编制与实施思考和建议 　　 摘要： 土地利用总体规划是一定区域内土地资源在空间上、时间上的总体安排和布局，本文通过分析上轮土地利用总体规划的编制、实施成效及存在问题，指出新一轮土地利用总体规划编制与实施要把握好五个方面的问题，同时对新一轮土地利用总体规划编制与实施提出五条具体的建议。 　　 关键词：土地利用总体规划；编制与实施；思考和建议 　　 　　一、引言 　　 　　土地利用总体规划是在一定区域内，根据国家社会经济可持续发展的要求和当地自然、经济和社会条件，对土地的开发、利用、治理和保护，在空间、时间上所作的总体安排和布局，是国家对土地实行用途管制和土地利用计划管理的基础和依据。其实质是对有限的土地资源在国民经济部门间的合理配置，即土地资源在部门间的时空分配（数量、质量、区位），体现在土地利用结构上的合理和科学布局。它是土地利用管理的“龙头”。 　　20世纪80年代以来，针对经济加快发展过程中出现的建设用地规模扩张过快、耕地大量减少等情况，我国先后组织开展了两轮土地利用总体规划编制和实施工作，取得了很大成就，很大程度上发挥了规划在科学利用和合理配置土地资源中的宏观调控作用。但随着经济社会的快速发展和改革开放的不断深入，规划预测的不确定性因素越来越多，特别是第二轮规划是在90年代初经济过热，中央采取从紧政策，加强宏观调控，加强土地管理和耕地保护的背景下编制的，规划实施后，出现了一系列新情况、新问题，经济社会的快速发展和宏观政策的调整，使得这轮规划在许多方面显现出不相适应的地方。随着我国《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》的制定和国内、国际土地利用规划新理念的传播，我国的土地利用管理思路也进行了相应的调整，上一轮规划越来越难以适应土地管理的新形势、新要求，迫切需要进行新的修订。目前，如何开展新一轮土地利用总体规划的修编工作，是一项十分重要的课题。要在总结上一轮规划实施的基础上，改进规划方法，提高规划水平，确保规划的科学性和可行性。 　　 　　二、新一轮土地利用总体编制与实施的思考 　　 　　通过上轮土地利用总体规划编制与实施的成效及存在问题进行分析，笔者认为，新一轮的规划编制，应重点研究解决好以下五个方面的问题。 　　 　　（一）规划的多元化目标定位问题 　　社会决策中的目标通常不会只有一个，不同经济层次的组织有不同的目标，不同水准的个人也有不同的目标，同一组织或同一个人也不会只有一个目标，这就是多目标决策。多目标决策有两个特性：一是目标之间的不可公度性。人们所追求的目标之间没有统一的衡量标准。对于经济效益，可以用货币来衡量标准，而社会和谐、生态环境问题中，是无法用货币指标作为衡量的。二是目标之间的矛盾性。当改进了某一个目标值，就很可能使另一目标变坏，满足了一个目标却损害了另一个目标，经济的增长并不一定意味着人们愉悦程度得到增加、生态环境得到改善。很显然。土地利用总体规划是一个多目标决策问题，在新一轮土地编制中，如何确定规划的多元化目标问题，如何对目标进行筛选、排序、优化是一个值得探讨的问题。 　　 　　（二）规划的弹性与刚性关系问题 　　弹性，是指当经济变量之间存在函数关系时，一变量对另一变量变化反应的灵敏程度。运用到规划中，是指规划思路及指标体系对随机性的市场经济发展的适应程度。从理论上讲，规划和市场之间存在一种相互联系、相互制约的辩证关系，一方面规划对市场起着诱导、调控、规范和拉动作用，另一方面市场对规划起着主导的、决定性的作用；就土地利用总体规划而言，首先是规划在编制时接受市场变动的信号，即信号刺激，如地区建设用地供给不足、需求市场发生变动，导致用地结构布局变化或需求导致区域大量土地闲置等；继而规划通过各种机制对此做出相应调整，如增加建设用地指标，调整用地结构和布局等；随后规划将这一信息反馈到市场，对市场进行调整和引导，市场在规划的作用下不断调节并将新的信息反馈给规划，从而实现动态式双向作用机制。在西方国家，弹性被广泛运用到各个规划领域。如波兰、法国、西德等西方国家早在上世纪60年代就开始探讨弹性发展规划方法论，同时做出若干不同方案，供决策部门评价选择。实践证明，弹性规划对于市场经济条件下区域经济的发展，资源的合理配置和利用有较强的适应性和指导性。关键在于如何处理弹性与刚性的关系，弹性太大会给地方政府留有寻租的机会，地方高兴，国家遭殃；刚性太大会使规划呆板，国家好管理，地方没自主权。 　　 　　（三）规划的开放性问题 　　从系统论角度看，土地的本质是由土地生态系统和土地经济系统在时空耦合而成的复合系统，土地生态经济系统是一个开放的系统，只有开放，才可能保持系统的有序性。土地规划就是在时间上和空间上对土地生态经济系统不断地输入和输出物质、能量、信息和资金