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政府规制主体问题研究 　　摘要：政府规制在本质上属于国家权力作用的一种体现。合法的主体在法律规范的权限范围内实施，是行为合法的前提和基础。虽然政府规制是经济学研究的热点问题之一，但经济学界通常并不十分注意区分政府规制行为的实际实施者。从法律的角度看，政府规制的实施者既包括狭义上的政府(行政机关)，同时也包括立法机关和司法机关。它们分别在各自的权限范围内扮演着不同的角色，行使着不同的规制职能。 　　关键词：政府规制；主体；立法机关；行政机关；司法机关 　　中图分类号：D920.0　文献标识码：A　文章编号：1008-2972(2007)05-0058-05 　　 　　一、引言 　　 　　如同经济学家通常并不十分关注合法性问题一样，规制主体是经济学家较少关注的另一个问题。在经济学家看来，政府规制的主体或许是一个再简单不过的问题，政府规制的主体都是不言而喻的，即政府。日本学者植草益教授虽然指出政府规制既包括政府(行政机关)，也包括立法机关、司法机关，但仍然将自己的研究主要限于行政机关的规制行为(植草益，1992)。在美国学者斯蒂格利茨那里，“政府”即相当于国家。然而，正如我们已经指出的那样，从法律学的角度看，任何一种行为，要获得合法性，首先必须由合法的、适格的主体实施。无论是作为单个个体的自然人，还是作为个体集合体的组织，或者是国家，都必须具有相应的权利能力与行为能力，其所实施的行为，始能在法律上取得合法性。现代法治原则的精髓，在于对政府权力、国家权力的控制。而这种控制的基础，则是职权法定，它要求任何一个政府组织或者国家机关，都必须在法律规定的职权范围以内活动。凡是法律未授予的权力都是非权力，就是禁止的。任何超出法律确定的职权范围以外实施的行为，都将被视为一种越权行为。以政府规制而言，只有获得法律明确授权的组织，才能成为合法的规制主体。那么，谁是政府规制的主体呢? 　　毫无疑问，政府规制行为主要是由政府，即国家行政机关实施的。但是，问题远非如此简单。从政府规制的整个过程和手段上看，政府规制的主体，既包括国家行政机关，也包括国家立法机关和??法机关。在政府规制中，它们分别扮演不同的角色。在大众话语，包括经济学家的语言符号系统中，凡是由国家建立，并代表国家对社会进行管理的组织，都是政府的组成部分。按照大百科全书“法学”卷的解释，政府是指“中央和地方国家机构中的国家行政机关或国家管理机关。习惯上泛指国家政权机关总体或国家机构。”(《法学》编辑委员会，1984)这一解释指出了“政府”这一术语所表达的不同概念，一是广义上的政府，泛指一国的政权机关整体，包括所有国家机关在内。二是狭义的政府，是掌管国家行政事务的国家行政机关的统称。经济学家们并不十分注意国家与狭义上的政府(行政机关)之间的区分。另一方面，在涉及具体的政府规制实践时，却又自觉不自觉地将政府规制的主体等行政机关(余晖，1997)，或者将某些集立法、行政与司法职能于一身的专门的规制机构称为“第四政府部门” (余晖，2004)。但应当指出的是，从法律的观点看，某些专门管制(规制)机构，如美国州际贸易委员会等，在性质上仍然属于行政机关的范畴。它们所拥有的所谓“立法权”、“司法权”并不是完全意义上的，属于一种“准立法权”或“准司法权”。事实上，现代各国行政机关(政府)，特别是在中国，行政权都在不断地突破其固有疆域而越来越多地介入立法性或司法性事务，都获得了不同程度但相当大的立法性权力或司法性权力，传统的、仅仅拥有严格意义上的行政权的行政机关已不复存在。 　　从中国法律学者的角度看，政府主要是指国家行政机关。中国宪法在“国家机构”一章中，将国务院界定为“最高国家行政机关”，地方人民政府则是地方国家行政机关。是由一系列性质不同，职能各异的国家机关组成的。依其性质和职能，它们分别为国家元首机关、立法机关、行政机关和司法机关。除国家元首外，立法机关、行政机关和司法机关都在政府规制领域中，扮演着不同的角色。尽管干预行为主要是行政机关实施的，但干预权的获得、干预的手段却离不开国家立法机关、司法机关的作用。正是在这一意义上，中国经济法学者在解读经济法的性质和功能时，所强调的也是国家对经济生活的干预作用。 　　 　　二、作为规制设定者与规制规则制定者的立法机关 　　 　　立法机关的职责就是制定法律规则。在本质上，政府规制是国家对经济事务、社会事务进行干预的一种形式，是一种国家权力作用，是现代各国法律制度的重要组成部分。按照现代法治原则，任何形式的国家权力，都必须有明确的法律依据。它们或者源于人民通过宪法所授予的职权，或者源于人民的代表机关――国会、议会或者其他诸如此类的代议机制的授权。由此我们可以看到立法机关在政府规制领域的重要地位：立法机关通过其立法行为，决定政府规制的范围与规