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缓解基层财政困难措施与设想 　　目前，我国不少地方的基层财政较为困难。我国《预算法》规定，我国预算管理上将财政划分为国家、省、市、县、乡五级，故称五级财政，而基层财政主要是指县以下各级财政。村级虽然不设一级独立财政，但村是我国最基层政权组织，“无财就难以理政”，村级也存在收入的组织和支出管理问题，今后收支管理也将日益规范，村级政权组织的收入与支出，也应该作为一级财政看待，基于以上原因，我国的基层财政应该包括县、乡、村三级。 　　 　　一、我国基层财政困难问题突出 　　 　　我国不少地区基层财政困难由来已久，许多基层财政不仅没有财力搞发展，连保公务员工资都相当困难。已引起社会各方面广泛关注。我国基层财政困难主要集中在以下几个方面： 　　１、财政到期债务沉重 　　我国基层财政的困难在基层财政负债方面有明显体现。据我国一些专家测算，全国２４７０个县级单位，４０％以上存在实际赤字，全国乡镇财政赤字为１７７６亿元，村级财政赤字为１４８３亿元，两者合计为３０００亿元以上，这些财政赤字９５％以上都是到期债务。我国县级财政的赤字更加突出。赤字县占全国县级单位比例，１９８５年为２２％，１９９０年以后迅速增长到５０％以上；且赤字规模不断扩大，县级财政赤字规模从１９８５年的２６．６７亿元增加至１９９５年的８１３亿元，县级财政赤字规模年均增长３７．３％，每个县平均赤字规模由１９９１年的９６１．１万元迅速扩大为１９９５年的３７９５万元，中西部地区赤字县所占比重更大，１９９７年新疆赤字县所占比例高达９２．９％。湖南省的基层财政也非常困难，２０００―２００３年湖南财政总收入年均增长１５．０２％，低于同期全国平均增长水平２．４１个百分点。２００３年湖南人均地方财政收入仅４０４元，比全国平均水平７６５元低３６１元；人均财政支出仅８６３元，比全国平均水平１３３７元低４７４元。２００３年全省１２２个县市区人平财力只有１．４７万元，１．４７万元以下的７３个，占５９％；１．２万元以下的３７个，占３０％；１万元以下还有２个。２００２年全省内外债务已高达６５６亿元，其中县乡两级债务３６１亿元，平均每个县市负债２．０４亿元，平均每个乡镇负债４６２万元。２０００年以后，我国县级财政赤字规模继续增加，目前赤字规模已经超过乡村两级的财政赤字规模，而且还不包括财政部门以外各个部门的债务规模。我国基层财政巨额负债的现实表明，财政已经背负着巨大的历史包袱前行，不要说满足今后的开支，就是偿还既有负债，都已经是难以完成的艰巨任务。 　　２、工资发放困难 　　工资支出是基层财政的一项最主要的支出，也是衡量基层财政能否正常运转的基本指标。工资支出如果能够得到保障，则基层财政能够维持基本正常运转，我国基层财政的工资支出主要包括行政干部、乡村教师、离退休人员、轮岗下岗人员等人的工资支出，基层单位纳入乡镇财政支出预算的供养人数远大于在编人数，因此，基层财政的工资支出压力很大。据调研，我国基层财政普遍存在拖欠工资的现象，中西部地区情况更加明显。湖南省有一些基层乡镇的工资水平尽管不高，一般只有沿海地带的３０％左右，尤其是“村官”的收入则更低，月工资不足１００元，但这么低的工资水平中，多数乡镇还要拖后３个月以上才能发放工资，有的地方则要拖后半年，这给基层干部家庭生活带来不小的困难。湖南省有不少基层财政只能维持发放“裸体工资”的水平，即只能发工资，各种补助则无法发放。此外，我国现有资料难以正常反映我国的基层财政困难问题，因为，我国基层财政报表的“水份”非常“丰富”，就笔者对湘南某县调研，该县县长反映，２００４年该县的财政收入为１．７亿元，但实际收入仅仅是１．１亿元，“含水量”高达３０％左右，去年春节县财政还没有资金发放春节工资和补助，只好向省级部门借债并挪用部分项目共７００多万元资金发放工资。该县县长向笔者坦言，他这个县曾经是全国“小康县”，财力在该地区是中等偏上，比他们县穷的地方并不少见。 　　我国基层财政困难的地区普遍是经济发展落后的地区。其落后的原因主要在于人才匮乏、交通不发达、经济基础薄弱、经济发展环境差等方面，落后的原因具有明显的综合性，要改变这一状况，难度非常大。而财政实力的壮大必然要依靠经济基础，没有雄厚的经济基础，财政是难以走出困境的。 　　 　　二、采取综合措施以扭转我国基层财政困难 　　 　　改革开放以来，尤其是进入新一轮经济增长周期以来，我国ＧＤＰ增势强劲，总体财政形势大幅度好转，但在此背景下，不少县乡财政形势却没有得到同步好转，这些地方的经济和社会发展难以跟上全国的发展步伐，导致了我国城乡差别难以消除，并已成为影响农村政治和社会稳定的重要因素，这是值得忧虑的重大问题。中西部经济欠发达的省份，财政困难的情况也一直没有得到缓解，尤其是基层财政困难问题更加突出