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论“大部制”模式对工商行政管理体制挑战及其应对 　　一、“大部制”对工商行政体制的挑战分析 　　 　　所谓“大部制”即“大部门体制”，就是把业务相似、职能相近的部门进行合并，集中由一个大部门统一行使职权。大部门制的核心在于将政府相关或者相近的职能部门加以整合，加大横向覆盖的范同，将类似的职能尽量集中在一个大的部门中，把原来的部门改编为内设机构或具有一定独立地位的机构。大部结构通过扩大部门职能或者整合相关部门，把本来是部门和部门之间的关系变为部门内部的关系，这就减少了行政协调成本。党中央《关于深化行政管理体制改革的意见》(以下简称《意见》)提出，要“按照建设服务政府、责任政府、法治政府和廉洁政府的要求，着力转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能，做到权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力”。目前，工商行政管理机关的??体运作机制与大部门制的趋势和现代政府对市场监管机关的要求还有差距。主要体现在以下几点： 　　 　　(一)“大部制”对工商部门职能定位提出了挑战 　　1、“大部制”以职能划分明确为依据，而目前工商行政管理职能不明确。根据《辞海》的定义，所谓“职能”是指“人和事物以及机构所能发挥的作用与功能。”《国务院办公厅关于印发国家工商行政管理总局职能配置内设机构和人员编制规定的通知》(国办发[2001]57号)将国家工商行政管理总局定位为“国务院主管市场监督管理和有关行政执法工作的直属机构”。据此，工商部门的主要职能被界定为“市场监督管理和有关行政执法工作”。但矛盾的核心在于：此界定对于“市场”的内涵没有做出具体的具有法律意义的解释，随着经济的发展，各类“市场”不断涌现，“市场”外延不断扩大，这在实践中导致工商行政管理业务范围的泛化。几乎市场经济体制中所有的矛盾都与“市场”有关。于是，各级工商部门疲于奔命，去解决“市场”监管中的问题，这也导致了工商部门执法风险加大。 　　2、“大部制”以职责界定清晰为基础，而目前工商行政管理职责不清晰。所谓职责是指“职务上应尽的责任”，法律授予行政机关职权，实际上也就是赋予其义务和责任，行政机关必须尽职尽责。行政人员随意处置职权意味着失职、渎职：行政人员任意放弃和搁置职权，不履行义务也同样是失职、渎职。行政主体在行政行为中违法的作为和不作为都应该追究法律责任。依法做到执法有保障、有权必有责、用权受监督、违法要追究、侵权须赔偿。但由于工商部门的职责定位没有专门的法律规定，其职责边界不清晰，导致执法人员面对纷繁复杂的市场无所适从。既怕“越位”，不当干预市场自由竞争秩序：又怕“错位”，承担不应该由自身承担的任务：最怕“缺位”，要承担失职渎职的法律责任。 　　3、“大部制”以组织形态法定为保障，而目前工商行政管理组织形态定位无保障。工商行政管理机关作为国家对市场进行监督管理的执法部门，其职责包括确认市场主体资格，规范市场经营行为，维护市场经营秩序等。而长期以来，工商行政管理机关的性质、地位、职责权限和组织机构等重大问题的确定，一直以国务院的“三定方案”为依据，基层工商所的设置、职能由国务院出台的《工商行政管理所条例》来规定。这种以规范性文件来设立和确定行政机关职能编制的做法，与现代法治行政理念是相背离的，也与工商行政管理机关在建立社会主义市场经济体制中所处的地位和期待它应发挥的作用越来越不相适应。 　　 　　(二)工商部门管理现行体制与“大部制”不相符合 　　《意见》要求“调整和完善垂直管理体制，进一步理顺和明确权责关系。”目前，工商垂直管理体制仍然不完善，存在诸多矛盾，集中体现在以下几点： 　　1、省以下垂直管理的体制落实不彻底。在全国范围内，除31个省级工商行政管理局之外，还有15个副省级城市的工商行政管理局。这些副省级城市的工商行政管理局的人员由当地人民政府直接任命，其财、物也由当地人民政府负责保障。仅仅在业务上受所在省工商行政管理局的“指导”。这导致了在一省境内，出现了数个级别相同，业务各自分开的独立运作体系。互补隶属的独立体系的存在，严重损害了统一行政辖区内工商行政执法的效能。 　　2、垂直管理与当地政府协调机制不顺畅，大部制体制的产生，对各类经济管理部门之间的协作水平提出了新要求。要求政府各个组成部分更有效率的契合，形成经济监管与行政执法的“无缝对接”。而工商部门实行的是省以下垂直管理体制，即自省级工商行政管理局以下，各地工商部门对上级工商部门负责，其不隶属于当地政府。这在很大程度上导致工商部门与所在地政府各类部门的交流不够顺畅，导致行政协调成本提高。 　　3、执法权限配置不合理。我国现行的省以下工商行政执法体制，不同层级的工商部门之间行政执法权限差别不大，即通常说的“上下一般粗”。行政执法实践中，往往是有利益或利益大的执法事项上级部门管，无利或利益不