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论政府在城市基础设施投融资市场化过程中职能转换 　　20世纪70年代之前，大多数国家都把城市基础设施视为自然垄断的社会福利品，都侧重于对城市基础设施实行国有化经营。70年代末，西方国家的国有化达到最高峰。但随后各国逐渐发现，政府对城市基础设施建设并运营管理的单一模式存在很大问题，一方面，这种模式要求政府投入巨额资金，不仅给政府带来沉重的财政负担和惊人的财政赤字，而且还不能满足城市快速发展对城市基础设施不断增长的需求；另一方面，这种模式也被实践证明是缺乏积极性和约束性的，导致城市基础设施从投资建设到运营管理的普遍低效率。针对这种情况，各国开始探索对城市基础设施市场化改革，将投融资主体由政府部门为主转向私人部门为主，让社会资金参与城市基础设施建设，同时将市场机制引入城市基础设施投融资过程。因此，从某种意义上说，城市基础设施市场化改革的过程也是政府职能转变的过程。 　　 　　一、关于政府与市场边界的理论分析 　　 　　（一）市场失灵与政府干预 　　城市基础设施属于公共物品。传统理论认为，公共物品是为社会提供福利的物品和劳务，其享用权不为个人所独有，某人对该物品的消费和使用不会影响其他人的消费和使用，即公共物品的消费不具有排他性。同时，公共物品免费提供给任何需要它的人，因此，公共物品的供给不具有竞争性。公共物品的这种特性使公共物品的私人供应失灵，公共物品使人们能够免费或花很少代价从这类物品的消费中分享到好处，每个人都想作一个“免费乘客”(freerider)。从这个角度看，追求利益最大化的私人企业决不会做只花钱不赚钱的事情。 　　由于非竞争性和非排他性导致基础设施产品消费上的“搭便车”现象，这就是我们说的，市场在基础设施产品供给中存在“失灵”现象，从而决定了政府成为提供基础设施产品最理想的制度安排。 　　 　　（二）政府干预与政府失灵 　　近年来，“公共物品理论”却越来越受到理论和实践的挑战。即公共物品由政府垄断供给，有时会使公共物品供给出现低效益。如:政府决策者有时会按个人的意愿行事而不能尊重公众的需要。同时，公共物品消费不具有排它性，这会带来公共物品的过度消费，如城市公园作为公共物品，大家都可以来休闲锻炼，而公共资源毕竟是稀缺的。最初，公共物品消费上是不具有排它性的，但随着消费者的增加，公共物品消费就会具有排它性。即当到公园里来的人超过了公园本身的承受能力，这时每个家庭都争抢着到公园里锻炼，就会降低其他家庭到公园里锻炼的质量；当每个家庭都排斥其它家庭到公园里锻炼，就带来公共物品消费上的竞争性。当公共物品消费的非排他性和竞争性相结合时，公园践踏、破坏的悲剧就发生了，这造成了公共资源的过度消费。 　　对于“公共物品”生产中的低效、短缺和消费拥挤等问题，“公共选择理论”也揭示了政府失灵的制度性原因，“公共选择理论”认为：“没有任何逻辑理由证明公共服务必须由政府官僚机构来提供”，摆脱困境的最好出路是打破政府的垄断地位，建立公私机构之间的竞争。对于任何服务提供方式而言，决定其效率和效益的核心因素是竞争。 　　 　　（三）关于政府与市场边界的重新界定 　　现代经济的理论与实践证明，市场不是万能的，政府也不是万能的，经济中既存在市场失灵也存在政府失灵，市场和政府都是调控经济的手段和机制。那么是选择政府，还是选择市场，抑或政府与市场的合作是政府在基础设施市场化改革中面临的新问题。 　　西方理论界认为相对“市场失灵”，“政府失灵”的后果更为可怕。因此，打破公共物品供给上的政府垄断，防止公共物品供给的低效率及公共物品供给中的以权谋私，权力寻租现象，这就是要把公共物品的供给向私人企业开放。如经济学家斯蒂格利茨“私有化基本定理”所认为的，在公共物品供给中，公共物品供给是具有公共目的的，尽管私人部门的企业行为与此相冲突，但不能因此对这些企业进行国有化改造，相反，为了提高公共物品的效益，政府可以通过签订合同，授予经营权、予以经济资助、法律保护等手段，委托私人部门生产和提供，使公共物品供给向私人部门敞开。这一定理认为，通过行政契约使公共物品供给向私人开放后，既使公共物品供给的高效率通过私人企业的利益最大化行为得以实现，又使私人企业在公共物品供给中服从政府合同的指引而符合公共目的。由此解决公共物品以往供给中经济目的和公共目的不能兼顾的状况，实现公共物品供给中经济效益和社会效益的统一。 　　公共物品供给向私人部门敞开，还意味着将竞争引入到私人部门取得特许权、经营权的过程中。实际上，在私人企业从政府那里取得特许权、经营权的过程中，由于政府给予私人企业特许权，经营权中是由具体公务人员担负的，其个人私利使其运用权力寻租，形成与私人企业的“合谋”，并排挤竞争而使公共物品供给降低效率。因此，在政府授予特许权，经营权过程中本身就引入竞争机制，