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浅析农村社会养老保险制度构建的多级政府责任研究 论文关键词：农村社会养老保险;政府责任;财政分权 论文摘要：目前，我国农村社会养老保险没有建立完善的制度，政府的责任缺失是其主要原因，通过结合财政分权制度研究各级政府在农村社会养老保险制度构建中的责任及其存在问题，进而结合预算管理体制的改革构建农村社会养老保险制度。应完善分级预算管理体制、社会保障立法及相关法律，构建各级政府在农村社会养老保险中的财政资金供给机制，为农村社会养老保险的顺利进行提供制度上和法律上的保障。 我国近几年人口老龄化进人快速发展阶段，老年人口将年均增加800万一90()万人;到2020年，我国老年人口将达到亿，老龄化水平将达到17%;特别是农村老龄化程度高于城镇个百分点，农村人口老龄化的速度远远高于农村经济发展的速度，这对新农村的建设以及构建和谐社会都产生一定的影响，各级政府都将面对这种严峻形势。 一、农村社会养老保险制度构建的多级政府责任的理论 (一)公共物品理论 1.政府在农村社会养老保险中应承担责任，这主要是社会养老保险所具有的公共物品性质决定的。黎民认为养老保障具有公共物品和准公共物品的性质，决定了政府的核心地位和主导作用。政府具有的公共性和垄断强制性使政府在养老保障的供给方面表现出特有的责任能力和效能。农村社会养老保险作为一种具有很强正外部性的准公共品，为社会提供公共品、弥补市场失灵是政府必须履行的财政职能。马雁军、孙亚忠论证得出农村社会养老保障的纯公共产品特性是其本质属性，而它的准公共产品特性是在政府现有财力约束的特定条件下产生的。 2.各级政府在农村社会养老保险中应该分权，这主要是由于公共物品的层次性、外溢性和居民对公共物品偏好决定的。美国学者认为，应当根据公共物品的受益范围来有效地划分各级政府的职能，并依此作为分配财权的依据。因此，那些有益于全体国民的公共物品应当由中央政府来提供。另有一些公共物品虽然只惠及某一阶层或某些人，但因对全社会和国家的发展至关重要，也要由中央政府提供。农村社会养老保险基于其准全国性公共产品的性质，应由中央政府主导并视其效用外溢程度大小在中央政府与地方政府间合理分担。Tresch的“偏好误识”理论认为，中央政府不是全知全能的政府，尤其是其对于地方居民对公共物品需求不能掌握得正确无误，因此，当地区之间发生冲突时，中央政府出面调停地区冲突和收人在不同地区间的分配问题是适宜的。 (二)从预算管理体制的视角分析 预算管理体制简称预算体制，是中央与地方政府之间以及地方各级政府之间划分财政收支范围和预算管理权限的根本制度。我国目前实行的是分税制预算管理体制，其实质是根据中央政府和地方政府的事权确定其相应的财权，通过税种的划分形成中央与地方的收人体系。在现行分税制预算管理体制下，根据事权与财权相匹配的原则，合理划分各级政府的事权。对于由公共产品效应的外溢性和交叉性所引起的上下级政府间或同级地方政府间的事权应分项予以明确界定。对各级政府所提供的基本公共服务方面的事权应明确加以规定。中央政府主要负责基本公共服务的范围和标准的规定已经监督评估，提供中央财政转移支付资金。地方支付主要负责基本公共服务的具体规划、组织实施以及对下级财政实行转移支付。农村社会养老保险的职责归属，中央财政主要承担其财政责任，具体的事物由地方各级政府负责。在这种体制下，农村社会养老保险制度构建财政分权是必然的。 二、各级政府在农村社会养老保险制度构建中存在的问题 (一)各级政府责任不清 1.各级政府的职能转变不到位，混淆市场与政府之间的关系。在向市场经济转变的过程中，受传统计划经济的思想影响，造成政府在农村社会养老保险中的职能缺位和越位并存。农村社会养老保险的公共品性质决定了市场供给方面的失灵，政府要承担其应尽的责任。从1992年《县级农村社会养老保险基本方案》失败的原因分析可知:政府未认清农村社会养老保险的社会性还是商业性，政府财政责任的缺失是主要原因，最后农村社会养老保险的缴费模式，几乎变成了农民自身的商业保险，截至2017年底，我国农村养老保险制度的覆盖范围走势逐年降低，由1999年的%降到2017年的%。 2.政府的级次过多，使得各级政府的职责划分不清，造成其在农村社会养老保险的责任缺失。农村社会养老保险所具有的公共品性质决定了中央政府应该承担起制度建立的成本，但是其准公共品性质及受益的范围又决定了各级地方政府要解决本地区居民消费偏好问题，需要具体的条例来运作。我国现行五级的行政级次层级繁多、设置混乱，不仅使上下级政府之间信息传输和反馈程序增多，降低了信息传递的速度，导致信息失真，增加了行政成本，而且各级政府在事务的划分上存在交叉、出现“真空”等问题。农村社会养老保险具有的公共物品和准公共物品性质，使得其归