加强和创新规范性文件管理.docVIP

加强和创新规范性文件管理 努力推进法治政府建设 黑龙江省人民政府法制办公室 规范性文件是行政决策的主要载体，是行政管理的重要依据，对经济社会发展至关重要。强化规范性文件管理是全面推进依法行政的重要组成部分，是加快法治政府建设的主要抓手和制度保障。国务院提出建设法治政府的目标以来，我省大力加强规范性文件制定和备案审查工作，坚持理念、制度、方式和体制创新，有效提高了规范性文件质量，减少和纠正了规范性文件违法，从源头上为依法行政提供了保障，进一步推进了法治政府建设。 一、坚持理念创新，全面调整规范性文件管理思路 围绕加快推进法治政府建设，我们把规范性文件管理作为工作重点，更新工作理念，开拓新的思路。 （一）在工作定位上，实现了从常规任务到关键任务的提升。实践中，一些具体行政行为违法是由于规范性文件违法造成的，规范性文件违法比具体行政行为违法影响更大、性质更严重。推进依法行政必须先从规范性文件管理抓起，从源头上解决行政管理依据合法、合理和有效的问题，这是建设法治政府的基础性、全局性工作。基于这一认识，我们提出，要把规范性文件管理从推进依法行政的常规任务上升为关键任务，对规范性文件不能一般地管，要严管，要坚决管住、管好。 （二）在工作对象上，实现了从形式界定到实质界定的调整。以往我省一些基层政府和部门，在认定规范性文件时往往注重从形式上甄别，只把名称叫“办法”、“规定”，形式上以章、节、条、款等规范形式出现的文件作为规范性文件，而把一些公告、通告、通知、意见、方案等形式不规范，但内容上具有规范性文件功能的文件排除在外。我们认为，认定规范性文件不能拘泥于名称和形式，关键要看具体内容和实际功能，基于这一认识，我们在重新立法时明确把所有涉及不特定相对人权利义务并可以反复适用的文件界定为规范性文件，澄清了工作中的模糊认识，为从严管理规范性文件确立了前提。 （三）在工作策略上，实现了从重在治标到标本兼治的拓展。2009年以前，我们对规范性文件的管理仅限于事后备案审查，虽然工作力度较大，但问题文件仍屡查不断、屡禁不绝。我们认为，事后纠正问题是治标，事前提高文件质量才是治本，要解决规范性文件违法和不当的问题，最根本的是提高文件质量。基于这一认识，我们在重新立法时不仅规定规范性文件如何备案审查，还全面规定了规范性文件如何起草制定，规范性文件管理策略从侧重监督向监督和建设并重转变，实施标本兼治。 二、加强制度建设，逐步健全规范性文件管理依据 在加强规范性文件管理的过程中，我们注重加强制度建设和制度创新，通过立法的方式不断健全工作依据，依法管理规范性文件。 （一）开展专项立法，加强基础制度建设。早在1993年我省就出台了《黑龙江省规范性文件备案办法》，黑龙江也成为全国较早为规范性文件立法的省级政府之一。但是，随着行政处罚法、行政许可法、法规规章备案条例等法律、法规的施行以及国务院《全面推进依法行政实施纲要》和《关于加强市县政府依法行政的决定》的印发，对规范性文件管理的要求越来越高。为了完善原有规章的不足，总结工作中的新经验，经过近两年的深入调查研究、广泛征求意见和反复论证修改，2008年12月11日，《黑龙江省规范性文件制定和备案规定》经省政府常务会议讨论通过，并于2009年1月1日起正式施行。新规章增加了规范性文件制定程序以及规范性文件的评估和清理等内容，并建立了一系列新制度，充实和细化了法律责任。2010年1月1日，法制日报以《16年两度立法 黑龙江规范红头文件动真格》为题，对我省加强规范性文件立法的举措做了专题报道。 （二）开展相关立法，加强制度体系建设。除了规范性文件管理立法外，围绕推进依法行政、建设法治政府，我省还先后颁布了《黑龙江省规范行政执法条例》、《黑龙江省行政处罚监督办法》、《黑龙江省行政执法责任制试行办法》、《黑龙江省持证执法和监督规定》、《黑龙江省行政许可监督条例》等十余部地方性法规和省政府规章，这些相互衔接的地方立法构成了一个相对完备的推进法治政府建设的制度体系，为规范性文件管理提供了一个良好的制度环境。比如，《黑龙江省规范行政执法条例》规定，县级以上政府法制机构代表本级人民政府对本行政管辖区域内的行政执法实行层级监督，对于存在问题需要修改的文件，有权责令发文机关暂停执行，这为政府法制机构开展规范性文件备案审查树立了权威。 （三）完善工作程序，加强配套制度建设。为了配合规范性文件立法的实施，我省各级政府法制机构还结合自身实际，制定了一系列内部工作制度，建立健全了规范性文件备案审查流程、审核和备案审查要点等配套细则，从而为高效、规范地开展工作提供了明确的依据。 三、坚持方式创新，不断强化和完善规范性文件管理机制 为了确保规范性文件管理制度能够得到有效执行，我们注重创新工作方式和方法，完善制度执行机制，推动制度落实。 （一）强化事前审核