“协调”与“优化”国家区域政策主旋律.docVIP

“协调”与“优化”国家区域政策主旋律 　　 党的十七大报告指出，要推动区域协调发展，优化国土开发格局，到2020年，基本形成城乡、区域协调互动发展机制和主体功能区布局。这为我国未来区域经济发展和国土空间管治指明了方向和途径。可以认为，追求区域发展的“协调”和国土开发秩序的“优化”，构成今后相当长一个时期国家区域政策的主旋律。 　　 　　“协调发展”与“优化布局”并举 　　 　　新中国成立以来，我国的区域发展战略或政策大体上进行了三次大的调整。改革开放前30年为了矫正工业和交通偏集于沿海一隅的格局，推行了以内陆地区为重点的“均衡布局”战略；上个世纪80年代以后强调发挥沿海地区的比较优势，实施了沿海率先发展的“不平衡发展战略”；到了20世纪90年代初，针对地区发展差距的日益扩大，首次提出了“区域协调发展”的战略方针。进入新世纪新时期，逐步形成了“西部开发、东北振兴、中部崛起、沿海率先”的四大板块总体战略，把“区域协调发展”摆在了更加重要的位置。 　　从国外经验看，世界各国政府都对国内区域经济进行一定程度的干预，以实现不同区域之间的相对均衡和有效发展，其核心政策就是对经济欠发达地区实施发展援助。我国的区域协调发展有着更为丰富的内涵，不仅要加快落后地区发展，控制地区差距的扩大，而且要打破市场分割，促进生产要素的流动；不仅要考虑城乡及地区间人民生活和公共服务的均等化，还要考虑人与自然的和谐，促进区域可持续发展。但政策的重点还是体现为帮助和支持各类“问题区域”的发展，包括中西部地区、老少边穷地区、老工业基地、资源枯竭型城市。 　　需要注意的是，“区域协调发展”不能理解为是国家版图内各个地区的全面发展，不能把区域发展总体战略理解为四大板块内部的“全部开发”、“全部振兴”、“全部崛起”和“全部率先”。这既是由经济资源的有限性、稀缺性决定的，更重要的是人类赖以生存的环境和条件不允许我们这样做。我国三大自然区和三级地势阶梯构成的自然基础格局，使各地区支撑经济发展的资源系统和生态基础大不相同。不仅是西北干旱半干旱??区、西南的喀斯特地区和青藏高原等资源环境承载能力较低的地方不具备开发条件，就是沿海很多城市也受淡水、土地等资源和环境限制，人口和经济活动不能过于活跃。 　　因此，我们在促进区域协调发展的同时，必须根据资源环境承载力、开发密度和潜力，对国土空间进行科学规划和管治，哪些地方需要重点开发或优化开发，哪些地方需要限制开发或禁止开发，以及开发的规模和时序，都要有合理的部署和政策要求，以避免盲目、无序的开发。把“协调发展”和“优化布局”结合起来，是我国区域发展和国土开发实践经验的总结，是科学发展观在国家区域政策领域的具体体现和要求。 　　 　　“协调”指向公共服务均等化与合作互动机制 　　 　　缩小地区之间的差距，实现区域均衡、平等，是世界各国区域政策追求的主要目标。然而，地区之间的差距表现在许多方面，通常包括经济增长差距、劳动就业差距、居民收入或消费差距、公共服务差距等。西方发达国家比较重视缩小地区间的就业率以及教育、医疗、基础设施等公共服务水平的差距，尤其是就业率。他们认为，就业决定收入，增加落后地区的就业机会，有利于减少地区收入差距。 　　我国缩小地区差距的具体指向常期以来并不十分清晰，实践中我们往往过多地强调地区经济发展水平的平衡。经济学理论证明，由于分配和再分配机制的存在，地区经济发展与居民收入提高并不完全具有正相关关系；而由于自然条件的制约，地区间经济发展水平永远不可能达到整齐划一。事实上，不明确的指向已经导致我国出现一些欠发达地区开发投入巨大，而居民收入和生活改善缓慢的情形。现在，国家《十一五规划纲要》明确地提出了我们要缩小的是“城乡、区域间公共服务、人均收入和生活水平的差距”；党的十七大报告更加强调指出：“缩小区域发展差距，必须注重实现基本公共服务均等化”，从而廓清了今后一个时期我国区域协调发展的目标指向。 　　我们知道，即使在欧美等西方发达国家，国内也存在地区差距，但这种差距主要表现在经济发展水平上，而在公共服务水平上几乎没有差异，比较明显的是教育、医疗、公共设施，无论在中心城市还是偏远地区，居民都能得到大体相当的服务，人均收入差距也不大，这是因为提供公共产品和公共服务是政府的基本职能，政府通过转移支付、社会保障等公共财政工具，可以实现地区之间的均等化。解决我国地区间、城乡间的发展差距，也必须将基本公共服务水平的均等化放在首位，要加大国家对中西部地区及广大农村地区的财政转移支付，尽快使那里的教育文化、医疗卫生、道路交通、公共设施等向东部看齐，让居住在不同地区的人民都能享受到大致相同的公共服务，分享国家快速发展带来的成果和实惠，这也是构建和谐社会的基本要求。 　　促进区域协调发展的重要途径是引导生产要