公共服务外包中委托代理关系链面临风险及其防范.docVIP

公共服务外包中委托代理关系链面临风险及其防范 　　摘 要：公共产品和服务供给领域引入市场机制，实行公共服务的安排与直接生产的分离，成为当前世界各国包括我国政府改革的重要方式之一。但公共服务外包委托代理过程中存在着信息不对称、利益不对称、契约不完全、委托代理链长、公众委托人身份不明确和政府双重身份等缺陷，导致公共服务外包过程中的三个参与主体：政府、公众和企业（或第三部门）各自都存在一系列委托代理风险。对此，可以通过完善相关的代理人选择机制、激励机制和监督约束机制来来解决公共服务外包中的风险问题。 　　关键词： 公共服务外包；委托代理；风险；防范 　　中图分类号：F270 文献标识码： A 文章编号：1003-7217(2012)02-0104-04 　　一、引 言 　　E.S.Savas（萨瓦斯）认为公共服务可以分为三类：（1）竞争非排他性的公共服务，如垃圾回收、公园等；（2）排他非竞争的公共服务，如初等教育、医院、公共交通、图书馆等；（3）非竞争非排他的公共服务，如警察服务、民政服务等。由于公共服务和产品的以上特征以及其外部性，无法避免“搭便车”现象，最终出现公共服务领域的“市场失灵”。但是，公共服务仅由政府垄断生产供应，又会因其缺乏竞争而导致公共服务成本高昂，效率低下，缺乏对公众需求的积极回应等“政府失灵”现象。为了达到公共服务供给均衡，20世纪70年代末，西方政府在新公共管理理论的影响下积极推动公共服务外包，即公共服务提供机制的市场化改革，用竞争代替政府的垄断，把竞争机制引入公共服务的供给中，使政府回到掌舵者的位置上，依靠私营部门划桨，政府则保留政策制定和管理职能。公共服务外包通常也被称为公私混合或公私伙伴关系（Private and Public Partnership，缩写为PPP），其主要形式包括：合同出租、特许经营和公私合作等［1］。在我国，伴随着经济和社会的双重转型，相对匮乏的行政资源已难以满足日益增长的公众对公共服务的多样需求，公共服务外包也成为我国政府改革和社会管理创新的主要方式。公共服务外包，在提升公共服务质量和满足公众多样化的服务需求的同时也暴露出一些问题，如腐败、???工减料、财权交易等［2］。这些公共服务外包失灵现象值得我们深入分析并作出相应的防范措施。 　　 二、公共服务外包中的委托代理关系及其内在缺陷 　　 公共服务外包的整个过程其实是一层层的委托代理关系，其产权委托链简化可分为：“公众―地方人大―全国人大―中央政府―地方政府―企业或第三部门”。事实上，在这些委托代理关系内部还有许多下一级的委托代理关系，如政府内部各级的委托代理，企业内部的各级委托代理等。在这个冗长的委托代理链中存在三个参与主体――公共服务的消费者（公众）、公共服务的安排者（政府）及公共服务的生产者（市场上的企业或者第三部门），其主要关系见图1。 　　 图 1 公共服务外包中的委托代理关系图 　　 1.公共服务的消费者：公众。公众是公共服务的直接接受群体，公众将其享受公共服务物品的权利及所需资源委托给政府经营，因此，公众无疑是公共服务外包委托―代理关系中的初始委托人，政府则是公众与公众所需服务的“中间代理人”。 　　 2.公共服务的安排者（亦称服务提供者）：政府部门。在公共服务外包委托代理链中，政府具有双重身份：它既是上一级（公众）的代理人，又是下一级（企业或第三部门）的委托人。它既要回应公众需求，为实现公共利益不断提升公共服务质量和效率，又要积极监督企业代理人的行动，对公共服务的结果进行评估和监督。“政府本质上是一个安排者或者提供者，是一种社会工具，用以决定什么应该通过集体去做，为谁而做，做到什么程度或什么水平，怎样付费等问题”［3］（P68）。由此可见，在公共服务外包过程中政府的作用最为重要。 　　 3.公共服务的生产者：私人企业或者第三部门。一旦政府决定“供给”某一项公共产品和服务，它就必须决定是自己生产还是让别人生产。如果选择了后者，政府可以与私人或公共机构签订协议，让它们来生产公共产品或提供公共服务；也可以通过向其他政府单位提供物质利益刺激来激励他们进行生产［3］（P34）。在公共服务外包中，企业根据与政府签订的契约为公众提供产品和服务。 　　 从以上的委托代理关系可以发现，其存在着固有的缺陷：（1）利益不对称。委托人最关心的是结果；代理人最关心的是自己付出的努力。作为委托人的政府，追求的是公共利益、经济发展、维护和巩固其统治。而作为代理人的企业首先追求的则是自己利益的最大化，公共利益则成了次选的目标。（2）信息不对称。是指在委托―代理链中，委托人和代理人拥有的信息有差异，代理人拥有委托人不拥有的信息而处于有利地位，并可能利用这一差异损害委托人利益。（3）契约的不完全。公共服务委托代理本身是一种