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关于发展公益信托几点法律思考 　　一、公益信托概述 　　（一）概念 　　公益信托是指出于公共利益的目的，为使社会公众或者一定范围内的社会公众受益而设立的信托。它是委托人将信托财产委托给受托人，由受托人以自己的名义对信托财产进行管理、使用，并按照信托文件的要求将信托财产及其受益用于实现信托文件所规定的社会公益目的。我国《信托法》对公益信托的定义是为救济贫困，救助灾民，扶助残疾人、发展教育、科技、文化、艺术、体育事业，发展医疗卫生事业、发展环境保护事业和其他社会公益事业而设立的信托。 　　（二）特征 　　公益信托不同于其他信托，具有自身独特的特点。主要表现在： 　　1. 目的的公益性。公益信托，顾名思义，是为公益目的设立的信托，因此目的的公益性成为公益信托的基本条件。这一点，在各国法律中都有明确规定。除我国法律规定外，公益信托发展较为成熟的英国、美国、日本等法律中都有类似规定。如美国《公益信托法》第348条规定，公益目的包括救济贫困、促进教育、倡导宗教、增进健康、政府或者市政目的，以及其他有益于社会的目的等；日本《信托法》第66条规定公益信托须为祭祀、宗教、慈善、学术、技艺或其他公益目的。 　　2. 受益人的特殊性。与普通信托不同，公益信托的受益对象不是某个或某些确定的或可确定的人，而是整个社会或社会公众的一个足够大的部分，不会因为受益对象不确定而无效。公益信托受益人的“不确定”是指信托的最终受益人不确定，而受益人的范围根据信托的目的是可以确定的。比如：一个企业出资设立一个救助失学儿童的信托，该信托的受益人范围――“失学儿童”是确定的，而每年接受捐助的失学儿童的姓名却是不确定的。 　　二、发展公益信托存在诸多法律障碍 　　（一）公益信托审批缺乏明文法律规定 　　我国《信托法》第62条规定：公益信托的设立和确定其受托人，应当经有关公益事业的管理机构（以下简称公益事业管理机构）批准。但是，对于“有关公益事业的管理机构”法律上没有明确的界定。从字面上看，它可能具备两种含义：第一，目标公益事业所属的管理部门，如教育事业对应的是教育部门，环保事业对应的是环保部门、救济贫困的对应的是民政部门；第二，参照国务院发布的《基金会管理条例》第六条规定，国务院民政部门和省、自治区、直辖市人民政府民政部门是基金会的登记管理机关。 　　但是无论是何种含义，法律均没有明文规定。对于究竟以何程序申报，如何监管，信托公司如何配合等问题均只有原则性的模糊立法。公益事业管理机构没有明确到位，这使得公益信托管理中的很多事项无从批准，公益信托的有效性大打折扣。对“有关公益事业的管理机构”定义的缺失给公益信托的成立造成了巨大的障碍，主要体现在：第一，当一个公益信托的目的超过一个公益事业领域时，如既覆盖教育事业，又覆盖医疗卫生事业，同时又救济贫困，由谁来审批？第二，对于单一目的的公益信托，法律没有规定具体的审批程序，导致即使存在相应的公益事业管理机构，但其在审批方面又不存在法律依据。 　　（二）公益信托监察方面法律缺失 　　公益信托监察人是公益信托外部监督的重要内容, 其目的在于代表公益信托不特定的受益人监督公益信托项目运行, 保证公益目的有效实现。《信托法》第六十四条规定：“公益信托应当设置信托监察人。信托监察人由信托文件规定。信托文件未规定的，由公益事业管理机构指定。” 　　信托监察人对于受益人不特定的公益信托而言，具有重要的意义，主要体现在三个方面：第一，委托人可以通过依照自己的意志选择信托监察人，在一定程度上弥补自己无法涉足信托关系进行监督的不足；第二，信托监察人可以作为受益人的“利益代言人”，通过行使其监督权利，防止受托人违反信托义务，维护受益人的利益；第三，在信托文件没有指定信托监察人时，公益事业主管机关可以指定信托监察人，从而增加了其对信托监督的方式和力度。 　　然而, 我国现行公益信托相关的法律法规, 针对信托监察人的规定寥寥无几，对于公益信托监察人的资格、监督权利等问题都没有作出明确的认定,导致公益信托监察人制度的实施在实际操作中存在很多的困难。 　　（三）相关税收法规限制了公益信托发展 　　公益信托的目的在于扶助弱势群体、支持社会福利事业，是对政府履行公共服务职能的补充。因此, 公益信托理所应当需要得到政策上的支持, 其中重要的一个方面便是税收优惠。目前有关公益信托税收优惠的问题，仅在《中国银监会办公厅关于鼓励信托公司开展公益信托业务支持灾后重建工作的通知》有泛泛规定，“信托公司开展公益信托业务，可以争取公益事业、税收等管理部门的支持”。但即便是这一规定，也没有明确开展公益信托可以获得哪些税收优惠，还需要信托关系人在开展公益信托时自己与公益事业和税收等部门联系寻求支持，这在实际中的操作难度很大。 　　公益信托在税收方