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对农村宅基地制度改革几点建议 　　第一，坚持正确的改革方向。 　　 第二，认清改革的关键环节。 　　 第三，时间上分步实践。 　　 第四，空间上梯度推进。 　　 　　 改革开放前期，因市场发育还不够成熟，农村宅基地应有的商品属性或财产属性被掩盖，农村宅基地对农民来说基本上就是一种生活保障资料。当初国家法律之所以规定要给农村居民依其农村集体经济组织（社区）成员身份分配一份宅基地，最主要目的不过是要保障农村居民“居者有其屋”――当然，这并不排除其立法精神中的其他考虑，比如保护耕地和粮食安全等。随着中国市场化的深入，农村宅基地的社会商品属性和对其占用者的财产属性逐步凸显出来，它的价值实现和价值增值的要求日益强烈，农村宅基地所固有的资产功能已遮掩不住。 　　 　　 农村宅基地功能变迁被漠视的代价 　　其一，社会成本。现行制度规定农村宅基地可以无偿取得，且无留置成本；而现实中农村宅基地的财产属性已经凸显，其资产功能日益发挥作用。结果一方面造成资源惊人浪费，另一方面又损害了社会秩序。一个令人尴尬的现象是，在城市化进程中，城市面积不断扩大，而农村建设占地面积却不缩小，城乡两头共同挤占耕地。据统计，1978―2007年，全国农村人口减少了1.23亿，但同期的农村集体建设用地总量不但没有缩小，反而有所扩大。仅在1996―2006年这10年间，全国农村增加了100万亩建设用地，其中新增的农民住宅用地占了约80万亩，农村居民人均宅基地面积从0.29亩上升到0.34亩。尽管现行法律限制农村宅基地流转，可农村宅基地地下交易大量发生，大城市郊区小产权房买卖红火。 　　 其二，制度成本。这种制度成本主要包括三个方面。一是由于农村宅基地制度变迁滞后于其功能变迁，造成了惊人的直接损失和间接损失。二是给未来改革增加了难度，必须付出更大的制度变迁成本。如此大量的农村宅基地非法交易已经发生，未来的制度变革将何以面对？三是改革探索中的“折腾”成本。早在1985年，山东省就探索农村宅基地有偿使用制度试验，1990年，中央对其予以肯定，决定正式试点，而到1993年，这个试点被叫停。近期，如成都的“地票”试验，先是被肯定，后被叫停。如此折腾，不仅需要支付因制度反复而造成的直接成本，而且严重损害政府形象，破坏社会诚信，致使制度的权威性遭到侵蚀，这是一笔难以估量的隐性成本。 　　 其三，个人成本。由于农村宅基地制度变迁滞后于其功能变迁，从而使城乡居民都为此付出了个人成本。现行制度限制农村宅基地流转，使农民房产不能入市，直接损害了农民经济利益。全国大约有2亿农户，保守地按户均100平方米估算，农村也有200亿平方米的房产保有量，按每平方米300元的最保守的成本价计算，至少有6万亿元的市场价值；如果其中的10%可用来抵押贷款，就有6000亿元的贷款进入农村。另一方面，据由国土资源部牵头的14部委联合执法整治领导小组2010年5月做出的估计，全国小产权房面积已经达到了60亿平方米；如果平均每户以150平方米计算，那就意味着有4000万户城市居民的住房权益不受法律保护。不仅如此，限制农村宅基地流转，意味着减少了城市商品房用地的供给渠道，它构成了城市房价居高不下的一个因素，从总体上增加了城市居民的住房成本。 　　 　　 农村宅基地功能变迁与现行农村宅基地制度的冲突 　　究竟是什么原因造成的呢？造成上述种种尴尬局面的原因当然是多方面的。但笔者认为，其中最根本的原因是农村宅基地功能变迁与现行农村宅基地制度的冲突。要说明这个问题，首先要搞清楚的就是现行农村宅基地制度究竟是个什么样的制度。到目前为止，我国并没有专门的农村宅基地制度文本；有关农村宅基地方面的一些制度规定散见于《土地管理法》《农村土地承包法》《物权法》等法律规范中。概括起来，农村宅基地制度主要内涵有四个方面：即无偿取得和使用、限制流转和抵押、面积法定、一户一宅。也就是说，只要具备农村集体经济组织（社区）成员的身份就可以无偿取得农村宅基地，并可无限期地使用和继承；农村宅基地的流转限于农村宅基地使用者所在的农村集体经济组织内部，禁止抵押；农村宅基地分配面积由地方法规规定了上限；一户只有一次申请农村宅基地的机会，转让了其宅基地再次申请的将不被批准。那么，现行制度的这些规定何以与农村宅基地的功能变迁冲突了呢？ 　　 首先，农村宅基地功能变迁与其取得及使用的无偿性的冲突。现行制度脱胎于计划经济体制，是按计划分配的理念将农村宅基地作为一种福利品分配给农村集体经济组织（社区）成员，作为农村宅基地取得者的一种生活保障资料，否定它的财产属性。而今农村宅基地的财产属性已经愈发明显，由此可见现行制度的滞后。 　　 其次，农村宅基地功能变迁与其有限流动性的冲突。现行制度规定农村宅基地只能在农村集体经济组织内部流转，其流动性