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“地票”制度借鉴意义与法律规制 　　摘要：土地整理是实现土地资源合理配置和增加土地效益的有效手段，对于保持耕地总量动态平衡具有重要意义。土地流转是农地用益物权的体现，有利于维护农民权利，实现财产增收。重庆市于2008年在全国率先实施了“地票”制度，成立了地票交易所，将土地置换市场化，效果显著。本文介绍了“地票”制度基本情况，重点介绍了重庆“地票”制度的涵义、实施步骤、效果与意义，着重分析了“地票”制度对完善我国农地整理和农地流转制度的借鉴。 　　关键词：地票；土地整理；土地流转；法律规制 　　中图分类号：D60 文献标识码：A文章编号：1672-8122（2011）02-0037-04 　　 　　一、引 言 　　当前，我国城镇化、工业化进程加速，城市建设用地需求猛增。新《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）规定国家实行占用耕地补偿制度，自《关于切实???好耕地占补平衡工作的通知》（国土资发[1999]39号）印发以来，各地按通知要求做了大量工作，积极争取实现耕地占补平衡，取得了一定成效。然而，当前实行的“占补平衡”耕地保护政策，是先占后补，区域自主平衡。占地在先，是刚性的；造地在后，是柔性的，所以时间和质量都不能保证。 　　2008年12月，重庆市开展了以农村土地交易所为重要载体，以地票交易制度为核心的农村土地流转制度改革，采取以“先补后占”替代“先征后补”的建设占用耕地的占补平衡模式，以此推进城乡综合配套改革，健全农村土地管理制度，优化城乡土地资源配置。实施一年多来，经济社会效益显著。 　　2010年8月5日成都市国土局发布的《关于实行国有经营性建设用地使用权出让“持证准入”制度的公告》，确认了成都土地“地票”制度。按照规定，2011年1月1日之后，国有经营性建设用地使用权竞买的申请人必须持相应面积的《建设用地指标证书》或建设用地指标保证金收款凭证，方可报名参与竞买。但在2010年12月28日，成都又叫停了地票的拍卖会，给成都的“地票”制度蒙上了一层阴影。 　　 　　二、“地票”制度阐述 　　 　　（一）“地票”的涵义 　　目前国内的“地票”制度仅在重庆、成都两地试行。由于“地票”制度在重庆已经发展了2年时间，制度相对完善，所以笔者主要阐述重庆的“地票”制度。 　　2008年12月4日，重庆农村土地交易所挂牌成立，农村土地交易所主要从事“地票”交易。所谓“地票”，指包括农村宅基地及其附属设施用地、乡镇企业用地、农村公共设施和农村公益事业用地等农村集体建设用地，经过复垦并经土地管理部门严格验收后产生的指标。 　　“地票”制度，通过成立的“地票”交易所进行交易，相当于先把农村建设用地转化成耕地后，才在城市新增建设用地，是以构建城乡统一的土地市场为目标，建立起一套最大限度发掘农村土地资本价值，促进城乡要素相互流动的新机制。 　　（二）重庆“地票”制度实施步骤 　　地票交易，即建设用地挂钩指标交易，按照城乡建设用地增减挂钩办法进行设计，共分四步实施：1.在自愿的前提下，对农村废弃、闲置的宅基地、乡镇企业用地和公共设施用地进行复垦，把它变为耕地；2.由土地部门和农业部门联合对复垦出来的耕地进行质量和数量的把关，将确认腾出的建设用地指标数作为地票；3.地票在农村土地交易所交易，所有法人和具有独立民事能力的自然人，均可通过公开竞价购买“地票”；4.买到地票的企业，在城市规划区范围里面去寻找可开发的，现在还是农村土地，“地票”在城镇使用时，可以纳入新增建设用地计划，增加等量城镇建设用地，并在落地时冲抵新增建设用地土地有偿使用费和耕地开垦费，但要符合土地利用总体规划和城乡总体规划，办理征收转用手续，完成对农民的补偿安置。征为国有土地后，通过“招、拍、挂”等法定程序，取得城市土地使用权。 　　（三）重庆“地票”制度实施总体效果 　　重庆市目前农村人均生活用地超过250 m3，城市人均用地只有80余m3，一个农村人口转化为城市人口就可以节约170 m3左右的建设用地。重庆现有农村户籍人口为2300万，如果其中1000万人转移进入城镇，就可节约17亿m3建设用地，相当于增加250余万亩耕地。可见，地票交易空间巨大。重庆市地票制度实施以来，在促进土地复垦整理、解决建设用地指标、推进新农村建设等方面取得了可观的社会效益和经济效益。 　　截止2010年4月，共举办11次地票拍卖会，拍卖地票18000亩，成交18.65亿元，成交均价每亩10.36万元，竞得地票机构主要为土地收购储备机构、房地产开发企业，主要用途是为城市重点基础设施建设、工业项目和房地产开发项目准备建设用地。农村复垦土地对应增加等量城市建设用地，通过交易来引导市场要素配置，化零为整，操作性强，同一村庄内的废弃宅基地，宜居住则居住，宜复