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省级政府环境政策制定过程特征分析 　　摘要 　　近年来，省级政府制定的环境政策逐渐增多。在数量繁多的各类问题中，省级政府的决策者如何能够充分认识到某个环境问题的重要性和紧迫性，将其置于优先考虑的位置，进而出台一项环境政策？与经济发展政策相比,省级政府制定环境政策的过程有何特征？本文通过研究两个案例来探讨这些问题的答案，一个案例是陕西省制定的水土保持生态补偿政策，另一个案例是云南省正在制定的类似政策。研究表明，在省级政府制定环境政策的过程中，政策倡导者往往不是省级政府决策者，而是省级政府中行政主管部门的领导。政策倡导者建立政策的途径是说服作为决策者的省级政府相关领导，进而使之批准政策出台。其说服方法是建立由相关部门和其他利益相关者组成的支持联盟，通过科学研究阐明问题的重要性、紧迫性以及和政府职能的相关性，并提出具有科学基础和立法基础的政策方案。这一过程既区别于中央政府制定环境政策的过程，又与省级政府制定经济政策的过程不同。? 　　关键词 省级政府; 环境政策; 政策制定过程; 生态补偿? 　　中图分类号 X32 　　 文献标识码 A 　　 文章编号 1002-2104(2012)03-0087-06 　　doi:10.3969/j.issn.1002-2104.2012.03.015?? 　　 　　 　　公共政策按其政策目标的不同大致可以分为两类，一类是以促进经济发展为目的的经济类政策，另一类是以解决环境、卫生等问题为目的的公益类政策。改革开放前期，各级政府“以经济建设为中心”，出台了大量的经济类政策。随着国民经济的高速增长和社会、环境问题的凸现，近年来我国的环境政策得到了空前重视［1］，中央政府出台环境类政策的种类和数量明显增多。但地方政府制定环境类政策的态度相对消极，制定经济类政策往往比制定环境类政策更有积极性。在土地、税收、招商引资等方面，地方政府往往积极地出台地方性政策；而在制定环境政策方面，地方政府更多地给人以被动执行中央政府政策的印象。值得注意的是，近年来，地方政府，特别是省级政府在环境政策方面的主动创新逐渐增多，如生态补偿、低碳城市建设等。从政策过程的角度来看，省级政府为何会积极制定地区性的环境政策？省级政府制定环境政策的过程和机制是什么？? 　　1 已有研究与研究方法? 　　已有的关于中国政策制定过程的研究多集中在中央政府层面，如Thier认为在中央政府的农业政策制定过程中，地方政府、各部委、研究机构等最大限度地向中央政府寻求自治权力，以获取经济竞争中的特权或利益分配［2］；王绍光依据议程提出者的身份与民众参与的程度区分出六种政策议程设置的模式，认为在中国的议程设置过程中，专家、传媒、利益相关群体和人民大众发挥的影响力越来越大［3］。在中央政府出台公益类政策方面，陈学飞研究了中央政府出台“985”工程相关政策的过程［4］，陈巧云研究了中央政府出台免费师范生政策的过程［5］，两项研究均反映出在中央政府公益类政策制定过程中，国家领导人往往采纳专家建议而推动政策出台、并命令行政主管部门研究实施方案。? 　　关于省级政府的环境政策制定过程研究相对较少，深入认识省级政府环境政策制定过程无疑能深化中国的政策过程理论，更能为地方政府制定环境政策提供有益的借鉴。省级政府在中国的政府体系中处于承上启下的独特位置，省级政府的立法权限也不同于其他层级的政府。在考虑出台何种政策时，省级政府既需要执行中央政府的政策，同时又要关注本省的特殊问题。在发展经济的巨大激励下，省级政府的决策者如何能够充分认识环境问题的重要性和紧迫性，将其置于优先考虑的位置，进而出台环境政策。这个过程和其中的机制并没有在已有的研究中得到阐述。? 　　本文以陕西、云南两省的水土保持生态补偿政策制定过程为例，研究省级政府环境政策制定过程的特征。省级政府针对水土流失问题建立的生态补偿政策，是十分典型的环境政策。本文作者作为云南省水土保持生态补偿政策课题研究的承担者，直接参与了该省水土保持生态补偿政策的制定过程，并以“经验学习者”的身份赴陕西省对该省水土保持生态补偿政策制定的主要参与人进行了访谈，这构成了本文实证研究的基础。? 　　 　　2 案例过程? 　　水土流失是我国最严重的生态环境问题［6,7］。我国水土流失面积超过国土面积的三分之一，严重的水土流失不仅会直接影响农业和生态系统的基础，而且还将引发滑坡、泥石流等自然灾害，对社会造成严重威胁。水土保持生态补偿政策是激励水土保持行为、惩罚水土破坏行为、解决区域性水土流失问题的政策，主要目的在于减少水土流失，为水土保持工作提供亟需的资金。陕西和云南的水土保持生态补偿政策制定大致可以分为议程设置、调研、方案设计、寻求支持、决策者审议几个步骤。? 　　2.1 议程设置? 　　水土流失在不同