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义务教育学校制定绩效工资分配办法法理分析 　　2008年12月，人力资源社会保障部、财政部、教育部联合发布了《关于义务教育学校实施绩效工资的指导意见》(以下简称《意见》)，规定“学校制定绩效工资分配办法要充分发扬民主，广泛征求教职工的意见。分配办法由学校领导班子集体研究后，报学校主管部门批准，并在本校公开”。此处的“绩效工资分配办法”实际上仅指奖励性绩效工资的分配办法，因为《意见》还规定，绩效工资分为基础性和奖励性两部分，基础性绩效工资的具体项目和标准由县级以上人民政府人事、财政、教育部门确定，奖励性绩效工资的分配办法由义务教育学校制定。 　　 　　一、义务教育学校对制定绩效工资分配办法的行为承担责任 　　 　　《意见》规定义务教育学校可以从事制定绩效工资分配办法的行为，按照一般的界定，主体可以从事某种行为的资格即是权力。在此意义上，义务教育学校拥有制定绩效工资分配办法的权力。主体对其行使权力的结果是否承担责任依赖于其获得权力的方式，那么义务教育学校是通过何种方式获得制定绩效工资分配办法的权力的呢? 　　《意见》从两方面规定了绩效工资的范围。其一，规定了绩效工资的构成包括规范后的津贴补贴和原国家规定的年终一次性奖金，具体分为班主任津贴、岗位津贴、农村义务教育学校教师补贴、超课时津贴、教育教学成果奖励等项目。其二，规定了实施绩效工资后义务教育学校不得在核定的绩效工资总量外自行发放任何津贴、补贴或奖金。可见，奖励性绩效工资只能是绩效工资总量范围内的津贴、补贴和奖金。2006年颁布的《中华人民共和国义务教育法》规定，国家将义务教育全面纳入财政保障范围，义务教育经费由国务院和地方各级人民政府予以保障，从法律上而言，绩效工资全部来自于政府财政。同时由于义务教育学校在法律上已经被剥夺了作为法人应具有的权利，义务教育学校制定绩效工资分配办法的行为不可能属于民事权利。现代国家的公权力包括三类：立法权力、行政权力和司法权力。根据《中华人民共和国立法法》的规定，立法权力只能由特定级别的人民代表大会和人民政府行使，???据《中华人民共和国宪法》的规定，司法权力只能由司法机关行使。义务教育学校不属于上述主体的范围，因此义务教育学校制定绩效工资分配办法的权力属于行政权力。 　　根据我国大陆的行政法理论，组织获得行政权力的方式有三种：行政组织法的规定、行政授权和行政委托。由于义务教育学校不属于行政组织的范畴，因而不能通过行政组织法规定的方式获得制定绩效工资分配办法的权力。义务教育学校获得制定绩效工资分配办法权力的方式是行政授权还是行政委托，可以根据二者在组织获得行政权力的依据和获得行政权力过程中的状态方面的差别来判断。在组织获得行政权力的依据方面，行政授权要求组织获得行政权力的依据是法律、法规、规章的直接规定或特定的行政主体的授予，而行政委托要求组，织获得行政权力的依据是行政主体的依法委托。在组织获得行政权力过程中的状态方面，由于行政授权是一种单方行为，授权方授予被授权方行政权力不必征得其同意，组织获得行政权力的状态是被动的，而行政委托是双方行为，委托方必须征得被委托组织的同意，组织获得行政权力的状态是主动的。由于义务教育学校获得制定绩效工资分配办法权力的依据是《意见》而不是某一行政主体，并且其在获得该权力的过程中并没有获得表达其同意与否的机会，可以断定，义务教育学校获得制定绩效工资分配办法权力的方式是行政授权。作为行政授权的结果，义务教育学校必须以自己的名义行使制定绩效工资分配办法的权力，同时其行使该项权力的效果归属于自己，也就是说，义务教育学校需要对制定的绩效工资分配办法负责，如果制定的绩效工资分配办法违反了相关法律规定，义务教育学校将受到行政处分。这也说明，制定绩效工资分配办法对学校而言非常重要。 　　 　　二、义务教育学校制定绩效工资分配办法规定中存在的问题 　　　 　　《意见》从实体和程序两个方面对义务教育学校制定绩效工资分配办法的行为进行了规定，两个方面的规定均存在问题。 　　1，实体上，决定绩效工资分配办法的主体错位 　　“分配办法由义务教育学校领导班子集体研究后，报义务教育学校主管部门批准”的规定意味着，在义务教育学校层面，绩效工资分配办法的内容由义务教育学校领导班子决定。由义务教育学校内部领导班子决定绩效工资分配办法的规定，既与现行法律规定冲突而不合法，又与现代法学理论不符而不合理。 　　《中华人民共和国教育法》第三十条第二款规定：“义务教育学校的教学及其他行政管理，由校长负责。”如果说此款由于对“其他行政管理”的规定模糊而没有明确规定校长的职权范围的话，《义务教育法》第二十六条则明确规定，义务教育学校实行校长负责制。校长负责制要求校长拥有对义务教育学校事务做最后决定的权力。在义务教育学校内部，绩效工资分配