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公共服务公私合作评价模型构建与应用 　　摘要：随着公众对公共服务需求的不断上涨，公私合作在公共服务供给中起到越来越重要的作用。作为一项崭新的制度，公私合作在制度设计和运行中必然存在某些不足，如何客观、系统地认识和评价公共服务公私合作模式，并以评价为突破口，及时有效发现与纠正运行误区、强化合作管理、提高合作绩效，这是关系公私合作实践成败的关键性问题。文章选取广东的珠三角F镇为研究对象，在访谈、调查的基础上，采取层次分析与费用—效果分析相结合的方法构建乡镇公共交通公私合作评价模型，对近年来F镇的公共交通公私合作运行前后进行比较与评价，进而发现乡镇公共交通公私合作模式在实际运作中需要改善和提高的地方，以此为强化公私合作管理、提高合作绩效提供参考。 　　关键词：公共服务；公私合作；评价模型；公共交通；农村公共服务 　　中图分类号：C93—05 文献标识码：A 文章编号：1672—3104（2012）05?0187?08 　　一、研究的基础与思路 　　改革开放30多年来，随着我社会主义市场经济的深入发展，人们生活水平的提高以及全球化、信息化和民主化浪潮的涌来，公众对政府政绩期望日渐上升，对公共服务的需求急剧上涨。这无疑给政府带来了沉重的压力，也给传统公共服务供给模式带来严峻挑战。正是在这样的背景下，公私合作不失时机地登上了公共服务供给的历史舞台。公私合作则为公共服务供给提供了新的渠道，打破公共部门单一主体供给的传统，采取公共部门与私营部门合作、协同供给的模式。从实践看，公私合作的形式很多，“大致有合同承包、公私合资、TOT或BOT模式的特许经营、产权或经营权出售、法令委托、清算、补助与凭单等十余种”。[1]（184?185） 这些合作形式的典型运作程序是：通过政府考虑实施公私合作、选择拟合作的服务、进行可行性研究、准备招标、策划竞争投标、实施公平招标等几个关键性环节，将具体公共服务交由私人部门来承担，公共部门则保留对该项服务最终的结果控制，如监测、评估合同的履行。 　　作为一项崭新的制度，在制度设计和运行中必然遭遇某些困境，如何客观、系统地认识和评价公共服务公私合作模式，并以公私合作评价体系为突破口，及时有效发现与纠正运行误区、强化合作管理、提高合作绩效，这是关系公私合作模式实践成败的关键性问题。事实上，国内外学术界与业界对公共服务公私合作评价体系进行过许多深入的探讨，例如，西方学者克莱伦斯·雷德和赫伯特·西蒙出版的《市政工作衡量：行政管理评估标准的调查》一书，就提出应该以效率为导向建立公私合作评价体系。在英国，1979年，撒切尔政府开展了著名的“雷纳评审”。雷纳评审是一种对公共部门及公共服务公私供给的绩效评估体系，其评估的侧重点是经济与效率，追求投入产出比的最大化。在雷纳评审精神的指导下，1983年英国卫生与社会保障部提出了较为系统的绩效评估方案，设立140个绩效指标，应用于卫生管理部门与卫生服务系统的绩效评估。[2]（1）在美国，1993年美国政府成立全国绩效审查委员会（NPR），目标在于“使整个政府降低开支、提高效率”，并公布《从繁文缛节到以结果为本—创造一个动作更好花费更少和政府》的报告。随后公布的《政府绩效与结果法》（GPRA）可以说是公共服务绩效评估达到高潮的标志，它要求将绩效评估制度在联邦政府层级制度化。绩效评估的侧重点是公共服务的经济、效率和效益。根据经合组织的统计，20世纪90年代以来，除美国和英国外，公共服务绩效评估在加拿大、丹麦、芬兰、挪威、德国、法国、等国都得到广泛应用。在我国，对公共服务公私合作还没有一个制度性的评估方法，只是零散见于地方政府绩效评估中，如广东省江门市尝试借鉴企业质量认证体系建立的政府部门ISO9001绩效评估体系，又如厦门市思明区出台公共部门绩效评估办法和实施细则。这些细则与体系都有涉及公共服务公私合作评价的相关规定。但对公共服务公私合作评价的专门研究还很少，学者单红以我国轨道交通领域为切入点，以“层次分析法”对该领域“公私合作融资模式”进行了整体评价，[3]（56?60）学者孙洁则从城市基础设施的公私合作入手，为城市基础设施公私合作成效评估构建了框架。[4]（109?117） 　　纵观公共服务公私合作评价体系研究，可以发现这些研究主要有以下特点：一是普遍采用带有模糊性的定性研究，而定量分析相对缺乏，同时缺乏科学的评价指标体系，使人无法认清公共服务公私合作的现状与困境。二是注重经济、效率评估，忽视公平、民主等价值评价。从评估指标的设置，到评估主体、评估方式的选择，都体现出追求经济、效率的原则。这就容易导致公共服务与私人服务混同，破坏公共服务的“公共性”本质，并使公共服务的公平、责任等价值受损。三是注重合作结果评价，轻合作过程评价。在产出导向、结果导向的指引下，公共服务公私合作评价内容指标集