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关于基本农田保护补偿法律规制 　　〔摘要〕 当前基本农田保护补偿法律规制面临补偿目的不明确、补偿相关主体难以确定、补偿标准不统一、监管乏力的困境。造成这些困境的原因在于现有研究无法为实践提供正当性基础、未考量基本农田保护补偿对地力提升的重要意义、漠视基本农田保护补偿中的国家责任。为此，应从明确补偿目的、充分考量补偿的经济激励功能、凸显补偿的国家责任、维护直接从事基本农田保护者的合法权益、健全监管机制等方面完善基本农田保护补偿的法律规制。 　　〔关键词〕 基本农田保护补偿，法律规制，困境，原因，完善 　　〔中图分类号〕D912.3 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1004-4175（2012）05-0125-04 　　基本农田是耕地中的精华，保护基本农田对于强化农业基础地位、维护农业生态以及保障粮食安全具有重要意义。我国土地管理法、农业法规定国家实行基本农田保护制度，国务院依据土地管理法的授权专门颁布《基本农田保护条例》，规范基本农田的划定、保护、监督管理行为。党的十七届三中全会《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》对基本农田保护提出了两个全新理念，其一是划定永久基本农田，其二是建立保护补偿机制，以确保基本农田总量不减少、用途不改变、质量有提高。各地积极推动永久基本农田保护区的划定，对基本农田保护行为进行补偿。与实践的积极推动相比，基本农田保护补偿作为一项重要法律制度，现有研究对其存在的困境明显缺乏关注，笔者以“基本农田保护补偿”作为主题词，在中国知网上仅搜索到6篇相关文献，现有研究显然无法为划定永久基本农田保护区的实践提供理论支撑。鉴于此，本文通过分析基本农田保护补偿法律规制面临的困境，探究法律规制面临困境的原因，最后提出完善基本农田保护补偿法律规制的思路。 　　一、当前基本农田保护补偿法律规制面临的困境 　　（一）基本农田保护补偿的目的不明确。2008年以来，国家一直在积极推动划定永久基本农田保护区，建立保护补偿机制。但当下关于基本农田保护的补偿目的仍存纷争。汕头市《基本农田保护补贴资金暂行管理办法（暂行）》规定补偿的目的在于???衡建设用地和基本农田间的巨大利益差距，以此增加农民收入，激励农民保护基本农田，保障粮食安全；广州市《基本农田保护补贴资金管理试行办法》规定补偿的目的是要落实基本农田保护任务，从而形成基本农田保护的激励机制；成都市《耕地保护基金使用管理办法（试行）》规定保护补偿的目的在于更好地保护耕地，提高粮食综合生产能力。从这些地方性规范文件来看，其规定的补偿目的过于笼统，并未认清基本农田保护与一般耕地保护的本质区别，使法律制度构造缺乏科学性与可行性，必然导致补偿效果欠佳，徒费纳税人资财。 　　（二）基本农田保护补偿的相关主体难以确定。基本农田保护补偿相关主体可分为补偿主体和受偿主体。基于基本农田在维护农业生态和粮食安全的功能，国家作为公共利益的代表，应负有补偿的义务。但具体承担补偿义务的主体为中央政府抑或是地方政府，并不确定。实践中，地方政府负担全部补偿资金的方式对于基本农田保有量较多的地方政府无疑会增加其财政负担。而从受偿主体来看，补偿给集体经济组织抑或承包经营权人，亦难以确定。若土地承包经营权流转之后，确定适格的受偿主体则会更加困难。 　　（三）基本农田保护补偿标准不统一。现行各地基本农田保护补偿标准并不统一，成都市规定对于一般耕地保护补偿金额是每年每亩300元，基本农田保护补偿金额为每年每亩400元；广州市规定根据地域不同分为每亩每年500元、350元和200元；汕头市规定的补偿标准较低，每年每亩仅30元，同时，规定补偿依据社会经济发展水平每3年原则上调整一次；佛山市《基本农田保护补贴实施办法》规定不同地区设定每亩每年500元、200元等不同标准，并与汕头市要求相同，需依据社会经济发展水平每3年原则上调整一次。基本农田保护补偿标准应在激励农户保护基本农田的积极性与不对政府财政构成过重的负担之间寻求平衡，补偿标准的不统一，造成受偿主体之间的不公平，十分不利于永久基本农田保护区的划定。 　　（四）对基本农田保护监管乏力。实践中对于基本农田保护行为的监管，受偿主体一般要与补偿主体签订基本农田保护责任书，约定双方的权利义务。但所谓的基本农田保护责任书往往是一种软约束，受偿主体履行基本农田保护义务的行为难以监督。众多分散的农户是否在维护基本农田的质量，在有限的执法资源之下，执法部门面临沉重的执法负担，导致执法部门实际上根本无力监管基本农田保护行为。基本农田补偿发放之后，受偿主体是否按照法定和约定的义务履行基本农田保护义务，亟需健全基本农田保护监管机制。 　　二、基本农田保护补偿法律规制面临困境的主要原因 　　（一）现有研究无法为实践提供正当性基础。基本农田补偿目的的研究在于对相关法律制度的构建提供有意义的导向